今年7月31日，江苏省十二届人大常委会第十七次会议决定，常州成为江苏首批获得地方立法权的城市，我市多年夙愿终于实现。我市作为一个刚刚获得地方立法权的城市，缺乏在制定地方性法规和政府规章方面的经验，本文旨在为如何充分有效地利用地方立法权，促进我市经济社会发展，提供参考。为顺利推进我市立法工作的开展，市法制办未雨绸缪，在年初《立法法》（修正案）通过后，在市委的支持下，及时开展地方立法相关工作重点课题调研。课题组成立以来认真学习《立法法》、国务院《规章制定程序条例》等有关法律法规，广泛收集资料；赴南京、无锡、徐州等兄弟城市进行学习调研；组织公安、民政、建设、交通、文广新、环保、规划、城管等15个部门及人大、政协相关专（工）委召开座谈会听取意见。现将对我市开展地方立法工作的有关调研和思考汇报如下。
一、高度重视，充分认识地方立法的重要意义和内涵
十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：法律是治国之重器，良法是善治之前提。
地方立法是我国法律体系的重要组成部分。我市通过行使地方立法权，开展地方立法，能够促进宪法、法律、行政法规和国家大政方针在我市的有效贯彻实施；能够增强我市的地方自主权，发挥地方治理的积极性，解决中央立法不能解决或不宜由中央立法解决的问题；能够充分发挥立法的规范引领作用，在加强我市城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护，促进经济社会发展、生态文明建设等方面，产生积极的意义和重要的影响；能够显著改善我市的法治环境，增强依规治理的刚性，加快建设法治常州。在充分认识地方立法重要意义的同时，我们也应当充分了解地方立法的内涵。
（一）我市开展地方立法的主体和类型。根据《立法法》的规定，我市有权进行地方立法的主体包括市人大及其常委会和市人民政府。市人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，可以制定地方性法规；市人民政府根据法律、行政法规和本省的地方性法规，可以制定政府规章。
（二）我市开展地方立法的范围。根据《立法法》的规定，设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项开展立法，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。修正后的《立法法》赋予了所有设区的市地方立法权，但是对于立法范围进行了限制。根据十二届全国人大法律委员会在《立法法》（修正案）审议结果报告中的解读及全国人大常委会法制工作委员会李适时主任讲话，“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”的范围是比较宽泛的，比如前两项的内容，从城乡建设与管理看，城乡建设既包括城乡道路交通、水电气热市政管网等市政基础设施建设，也包括医院、学校、文体设施等公共设施建设。城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理，也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等；从环境保护看，按照环境保护法的规定，范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等。这里的“等”，从立法原意讲，应该是等内，不宜再做更加宽泛的理解。
（三）我市开展地方立法的依据原则。《立法法》规定，设区的市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；设区的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省的地方性法规制定规章。
制定地方性法规，采用的是不抵触说，即不得与宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触。一是不得与宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规的具体条文的内容相冲突（法条不抵触）；二是不得与宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规的精神实质、基本原则相冲突（法意不抵触）；三是不得超越宪法、法律授予地方人大和地方人民政府的立法权限和立法领域（法权不抵触）。也就是说，制定地方性法规有创制性和实施性两重特点，只要遵从不抵触原则，市人大及其常委会便可以在自己职权范围内，自主制定地方性法规，无论这些地方性法规的内容是否已经在宪法、法律、行政法规或本省地方性法规中做出相关规定。
制定地方政府规章，采用的是根据说，即设区的市的人民政府，要根据法律、行政法规和本省的地方性法规才能制定地方政府规章。一是指没有法律、行政法规和本省的地方性法规的直接依据，地方人民政府不得制定地方政府规章，这一点与制定地方性法规采用的不抵触说有明显区别；二是指没有法律、行政法规和本省的地方性法规的依据，地方人民政府不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。当然，在制定地方性法规条件尚不成熟的情况下，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规。
（四）我市开展地方立法的效力。根据《立法法》的规定，地方性法规不能同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章，地方人大及其常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。
同时，根据诉讼法的有关规定，人民法院审理民事和行政案件，以法律、法规为依据，而法规则包含了行政法规和地方性法规，也就是说，地方性法规可适用审理本行政区域内发生的民事和行政案件。而对于规章，人民法院审理案件时，只作为参照。
二、加强领导、协作，建立健全地方立法体制机制
立法体制机制是有关立法权、立法权运作和立法权载体诸方面体系和制度所构成的有机整体，是联系立法系统中的各要素或者环节的具体运行规则的总称。《决定》指出：要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。开展地方立法工作，首要的是健全地方立法的体制机制。
（一）加强市委对我市立法工作的领导
党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。党的领导应当贯彻到全面推进依法治国全过程。《决定》指出：加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。
地方立法也应当遵循这一原则，按照党委领导、人大主导、政府协同、社会各方有序参与的原则，加强市委对地方立法工作的领导。建议市委定期召开立法工作会议，研究解决地方立法工作中的重大问题；市人大常委会制定五年立法规划和年度立法计划应报市委批准；政府规章的年度立法计划及重要规章的立、改、废、释应听取市委意见；地方立法涉及本行政区域内重大体制和重大政策调整的，应当报市委讨论决定；地方性法规制定或修改的重大问题，人大常委会党组应向市委报告。
（二）发挥市人大及其常委会在立法工作中的主导作用
《决定》规定：健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。
我市人大及其常委会作为地方性法规的制定主体，在地方立法中应发挥主导作用，有关的专门委员会、常委会工作机构应当提前参与有关方面的法规草案起草工作；综合性、全局性、基础性的重要法规草案，可以由有关的人大相关委员会组织起草。同时，加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制。
（三）加强地方立法工作中的协调配合
1.明确人大与政府的立法边界。人大与政府在立法工作中的分工，主要是要注意区分地方性法规和地方政府规章的界限：一是从调整对象、管理范围来看，对于全局性的、重大的、综合的及宏观的事项，一般由地方性法规来调整，局部、专项性的事项通常通过地方政府规章来调整；二是从管理手段、措施上来看，通常需要设定行政许可、行政强制等行政管理措施的由地方性法规来调整，地方政府规章不得设定行政许可，设定行政处罚的幅度相较于地方性法规也较小；三是从对法律关系的影响来看，通常，创制型法律关系的由地方性法规调整，实施型法律关系的由地方政府规章调整；四是从上位依据来看，上位依据是法律、法规的制定地方性法规，上位依据是省政府规章的制定地方政府规章；五是从调整的法律关系来看，通常调整平等民事主体之间法律关系的，制定地方性法规，主要调整政府部门管理职责和内部分工的，制定地方政府规章。
2.加强政府与人大的协作配合。从对兄弟城市的调研中发现，90%的地方性法规都是由政府部门起草，通过政府报送到人大，政府与人大在地方立法工作中的合作是非常频繁和紧密的。在地方立法规划计划阶段，政府和人大应加强协调，合理的确定地方性法规和政府规章的规划计划项目，防止规划计划项目的冲突；在政府起草审查阶段，一方面政府法制机构应当充分发挥其在政府立法中的主导作用，与起草部门进行充分协调、对接，按照规定进行论证、审查，另一方面，应提前邀请人大法制委员会和相关专业工委介入，及时听取人大的意见，为后续工作打下基础，提高立法效率；在人大审查阶段，政府法制部门应当积极配合，参与人大的调研及相关活动，为人大的后续审议工作提供必要的支持。
（四）制定地方立法程序的相关条例和规定
尽管法律、法规对地方性法规和地方政府规章的制定做了一些规定，但是散落于《立法法》和《规章制定程序条例》中，缺乏系统性，并且《规章制定程序条例》于2002年颁布施行，其中部分内容规定的不够详尽，对实际工作的指导性不强，缺乏针对性。通过对兄弟城市的调研过程，各地均制定了有关地方性法规、政府规章的程序规定。我市获得地方立法权后，应尽快制定我市地方性法规、政府规章的程序规定，为我市后续开展地方立法工作提供依据。程序规定应当包括立法计划、立项、起草、审查、审议和公布等主要内容。
（五）提高地方立法的针对性和有效性
一要找准地方立法空间。随着国家立法的不断完善，地方立法空间的呈现形式已经发生了很大的转变，越来越多的是以“点”的形式出现，而且立法领域在《立法法》修改后也有了明确规定。因此，找准地方立法空间，这给我市的地方立法工作提出了更高的要求。要改变一味追求完整性或体系性的立法思维，把握地方特色，看好立法时机，找准地方立法的针对性，也就是要在地方立法调整对象的合理范围和对社会关系介入的合理限度内，完善地方立法的项目和立法的制度设计。
二要反映地方立法需求。就是要善用地方立法的形式，解决地方发展中存在的问题。立法计划和项目上，在保持我市原有规范性文件制定的程序与模式基础上，合理借鉴各兄弟城市的立法经验，成熟项目和紧迫项目相结合，做到既要保证立法计划和项目的规范性和严肃性，又要兼顾一定程序的灵活性，使得地方立法真正能够解决地方问题。
三要提高地方立法效率。在立法审查和审议上，可在原有规范性文件审核的特色基础上，借鉴南京的听证会、论证会、征求意见会等“三场会”制度，徐州的法制部门、人大法工委、部门三方修改完善制度，无锡组织政协委员、民主党派、工商联和社会各界人士采取召开座谈会、书面征求意见、实地调研、专家论证等方式开展立法协商的“三国四方”制度等，使得地方立法真正实现可操作和易操作，从而提高地方立法的实施效率和立法质量。
三、围绕中心，立足实际，做好我市地方立法工作
各地发展阶段、文化传统、资源禀赋不同，反映到经济社会各方面也会呈现出一定的非同构性和差异性，这就决定了各地都有一些自己特有的问题需要通过立法的形式予以解决。所以，地方立法的首要任务，就是要围绕本地的中心任务和实际情况，科学解决应当化解地方层面的问题。当前我市正紧紧抓住建设苏南国家自主创新示范区、产城融合综合改革试点的机遇，突出改革创新、加快转型升级、加强民生保障、推进生态文明，全力促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。因此，我市开展地方立法工作，必须紧紧围绕中心、立足实际，为经济社会全面可持续发展提供高效的法制保障。
（一）城乡建设与管理方面。我市目前正在加快构建产城融合“一纵三横”总体空间格局，重点推进城市中心区、常金统筹核心片区、西南门户片区、东部片区、沿江片区等“一中心四片区”产城融合发展，在保持经济快速稳定增长的同时，城镇化水平有了明显提高，2012-2014年城镇化率分别达到66.2%、67.5 %、68.7%。但是，离《规划》确定到2020年城镇化率达到75%的目标，仍有很大差距。城乡一体化步伐加快，以建立城乡一体、权责一致、运转高效的城乡社会管理体制为目标的中心镇行政管理体制改革模式正在稳步推进，美丽乡村示范村建设全面启动。城乡管理水平不断提高，城区“9313”等综合整治工程、城中村整治工作和乡村示范村工作等取得明显进展，城乡面貌焕然一新，但是，城乡建设和管理中的瓶颈逐渐显现。常州高新区、武进高新区以及江苏中关村科技产业园、西太湖科技产业园、金坛华罗庚科技产业园的管理虽然取得了巨大的发展，但是，开发区管理的法律法规授权问题一直成为发展的桎梏。这样，地方立法的创造性规定就远远多于实施性规定，因此，我市城乡建设与管理方面的立法就应当以市人大为主导，通过市人大和省人大的汇报沟通，构建以地方性法规为主、以地方政府规章为辅的立法模式和立法形式。
（二）环境保护方面。随着我市经济社会发展，城市和环境建设也取得长足进步，我市围绕创建国家森林城市和国家生态文明示范市，加快生态绿城建设步伐，形成植物多样、绿量充沛、空气清新、河水清幽，具有鲜明江南地域特色的生态绿化新格局。生态市建设通过国家验收，在全国宜居城市评比中被评为第四名，并在全国率先实现“全部公园免费向市民开放”。2013年，成功举办规模最大、档次最高、影响最广、素有中国花卉界“奥林匹克”之称的第八届中国花卉博览会。2014年，生态绿城建设和国家森林城市创建，又实施增核9600亩、扩绿17000亩、联网400公里，丁塘河湿地公园、凤凰公园、新龙生态林一期等公园绿地建成使用，老运河北侧慢行系统、高架沿线绿地基本建成。大气环境质量有了明显改善，2014年，PM2.5平均浓度较2013年下降7%。加强饮用水保障，加强河道综合整治，对整治市河实施长效管理，提高河道水质。加强农业面源污染治理，开展畜禽养殖场综合整治。加强水环境基础设施建设，开展土壤污染防治和修复，环境保护工作成效显著，先后获得“全国文明城市”“全国卫生城市”“国家园林城市”“国家环境保护模范城市”和“中国优秀旅游城市”等称号。但是，环境保护上如何根据现有相对完善的法律法规构建长效管理机制是当前我市应当重点研究探索的，因此，应当根据我市实际情况，建立以地方政府规章为主、地方性法规为辅的地方立法模式和立法形式。
（三）历史文化保护方面。我市是一个具有2500多年文字记载史的江南文化名城，素有“三吴重镇、八邑名都”的美誉，是“吴文化”的发源地之一，悠久的历史构积成我市丰实的文化底蕴，凸现出厚重的人文质感，彰显着浓郁的地域特色。历史上曾出过15名状元、1947名进士。中国大运河（常州段）成为世界文化遗产；圩墩遗址、潘家塘遗址、春秋淹城遗址、阖闾城遗址、胥城遗址等众多古遗址叹为观止；常州学派、阳湖文派、常州词派、常州画派、孟河医派等“常州五学派”闻名遐迩；瞿秋白故居、张太雷故居、恽代英纪念广场“常州三杰”纪念馆饮誉中华。金坛刻纸被列为世界级非物质文化遗产，另有省级非物质文化遗产38项；拥有不可移动文物1677处，其中全国重点文物保护单位5处，省级文物保护单位50处，市、县级文物保护单位235处；拥有省级历史文化街区3处，历史建筑48处。民办博物馆总数达11家，占江苏省的四分之一。虽然历史文化特色显著，但是，把握特色，创新发展，历史文化保护的深度开发和文化挖掘上依然明显不足，实现文化和旅游的综合开发是我市立法思考的一个重要课题，因此，地方性法规和地方政府规章并驾齐驱应当是我市地方立法在历史文化保护方面的主要立法模式和立法形式。
四、加强组织机构、人员、经费保障和宣传培训
推进地方立法工作，提高地方立法质量，必须强化立法机构队伍建设，建立经费保障机制，使地方立法机构设置、人员配备、经费安排、工作条件与其承担的工作任务相适应。
（一）加强地方立法的宣传培训
地方立法是一项专业性技术性较强的工作，需要加强相关法律法规的宣传教育和培训工作。一是要做好新《立法法》的学习、宣传和落实工作。要深入学习、广泛宣传修订后的《立法法》，制定各项配套办法，完善各项配套制度，明确权限划分、制定程序等相关事项。二是要加强地方立法业务培训。组织地方立法工作者学习十八届四中全会《决定》中有关推进科学民主立法的重要部署要求、新《立法法》、立法技术及技巧等内容，使立法工作者及时更新法律知识，了解各项前沿理论动态，提高立法技术和水平。
（二）加强机构人才队伍建设
人大常委会法工委和政府法制办公室是承担地方立法任务的主要工作机构。在市委、市人大和市政府领导的关心支持下，我市在全省范围内较早设置了市人大常委会法工委并下设地方立法处、备案审查处和综合处，在市政府法制办也设立了地方立法处。下一步重点工作就是加强人才队伍建设。一是加强立法机构自身队伍建设。要增加立法人员专项编制，选拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法律人才充实到立法队伍中去，并通过培训等手段不断提高思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，建设一支正规化、专业化、职业化的立法队伍。二是借助外智提高地方立法水平。首先，组建立法专家咨询委员会，按立法领域组建立法专业咨询委员会，邀请立法专家全过程、全方位参与立项、起草、审议、报批、实施、评估等各个阶段和环节。其次，建立基层立法联系点，按照十八届四中全会要求并参照省人大、省政府模式建立基层立法联系点，直接了解社情民意，让立法工作更“接地气”，更好地回应基层群众对地方立法的期待。最后，探索地方立法联合起草、委托起草制度，对一些改革发展稳定急需、涉及面比较广的项目，可以尝试由市人大常委会工作机构、政府法制机构组织起草或者委托第三方起草。
（三）加强财政经费保障
地方立法作为地方人大和政府的重要职能，需要建立健全适应地方立法工作特点的经费保障机制。建议设立地方立法专项资金，纳入财政预算，并建立正常的增长机制。立法专项资金由人大常委会法工委、政府法制部门和立法起草部门统一安排使用，专项用于地方立法工作，确保地方立法工作按计划有序开展。
