行政复议与行政诉讼、信访是我国现阶段处理行政争议的三大渠道。行政复议和信访有着清晰的权限划分，在信访机关接到群众信访案件时，如果发现行政争议在行政复议的管辖范围，应当转办行政复议机关或告知行政相对人。而行政复议与行政诉讼相比，有着快捷、便民、高效的优势，适合于解决大量的、普遍性的、行政管理专业性较强的行政争议。我国向来重视行政复议的作用，1999年制定的《行政复议法》从法律层面系统地规定了行政复议工作的法制框架，2007年的《行政复议法实施条例》则对在新形势下复议工作的开展进行了进一步的细化规定。通过这些一系列法律规定的贯彻落实，我国行政复议工作取得了巨大的成绩。

然而随着我国改革发展进入关键期，社会进入了一个矛盾多发的阶段。当群众自身权益保护的诉求得不到满足时，更多的选择进行上访，长期以来，很大数量行政争议的解决都依靠于信访和其他非法定方式。行政复议制度的优势之所以在我国没有得到充分的发挥，其根本原因在于现行复议体制存在问题，只有提高行政复的公信力，做到审理程序公平正义，审理方式快捷便民，才能真正发挥行政复议的作用，这是我们顺利开展行政复议工作的前提。

一、现行行政复议体制存在以下问题

（一）行政复议的功能和定位需要完善。现在有两种不同的观点，一种认为行政复议是行政机关的内部监督制度，一种认为行政复议是一种权利救济制度。在《中华人民共和国行政复议法》的制定过程中，为了更好体现便民、高效，“去司法化”贯穿始终，即将行政复议的性质定位于行政机关自我监督并纠错的制度。而后实行的《行政复议法实施条例》又从法律的角度明确了行政复议有解决行政争议，化解社会矛盾的功能，意味着行政复议具有了准司法的特性。“现实中，行政复议法的功能定位徘徊于权力监督和权利救济之间，没有明确化。”[1]正如有的学者所说“以简洁、效率为特点的非司法化内容应予肯定，以缺乏复议机构的独立性和程序的参与、对抗为特点的非司法化内容则是不应当肯定的。”[2]现行行政复议定位的模糊，对我国行政复议制度的进一步发展造成许多困难和阻碍。

（二）行政复议机构缺乏独立性。根据我国《行政复议法》的有关规定，负责法制工作的机构为行政复议机构。行政复议机构属于内设机构，它不是一级行政主体，不能以自己独立的名义进行行政复议活动，在行政复议的过程中容易受到行政机关内部影响，造成“官官相护”的现象，使行政相对人对行政复议的权威和公正性产生极大怀疑。行政复议机构的独立性往往取决于当地行政机关领导的法治觉悟和法制办领导的原则性。法治观念不足的地方在贯彻实施行政复议制度时，将行政复议机构的职权定位于调查行政争议并拟定行政复议决定，即仅仅享有“处理建议权”，其职责和权力完全不对等，有些地方甚至干脆将行政复议机构作为咨询建议机构，这些做法都严重影响了行政复议制度的正常运作。由此可见，作为政府内设机构的法制办在工作中会受到各种各样的干扰，缺乏权威性的地位使得其处处受制于人，不能放手开展工作，公正性更无从谈起。

（三）当事人参与原则的缺失，复议程序的封闭导致了行政复议的公信力不高。我国行政复议法确立了行政复议书面审查为原则，听证审理为辅助的审理方式。书面审查原则的贯彻固然可以提高行政复议的工作效率，但是缺少了当事人的参与，使得复议申请人往往对复议结果存有疑虑。因为在书面审查程序中，复议工作人员对事实问题的查明更多依赖于被申请人提交的证据材料，在办理案件的过程中更重视与被申请人的沟通，复议申请人在提交复议申请后，一般来讲只能消极地等待复议决定的作出，特别是复议机关一旦作出了对复议申请人不利的决定，复议申请人因为没有参与到整个复议过程中，很可能认为自己受到了不公正的对待，对复议决定鲜少认同。

再从另一个方面来说，我国多数的行政复议案件是采用书面审理的方式，在封闭、不透明的环境下办理的，复议过程并不向社会公众公开。这种不公开的审理方式，公众不能通过旁听案件的审理来了解案件的处理过程，因此对行政复议裁决的公正性难以认同。较之人民法院审理案件，实行公开审理为原则的审理方式，允许公民庭审时旁听，增进了公众对案件审理的了解，因此当事人和社会公众对法院审判的认同度就比较高。可以说行政复议程序的封闭性，是行政复议背上“官官相护”之名的主要原因之一。

（四）行政复议审理行政化色彩严重，导致效率不高。与其他行政争议解决机制相比，行政复议程序制度最大的优势在于纠纷解决成本低、快捷、便民。但是从行政复议实践反馈的情况来看，行政复议程序的效率优势并没有得到充分发挥，甚至还有向反面的方向发展的趋势。《行政复议法》及《行政复议法实施条例》在行政复议程序的规定上过于简略，在实践中缺乏可操作性，致使很多地方在办理行政复议案件时无所适从，只得套用办公文的形式来办理行政复议案件，行政复议程序制度的效率优势便生生损耗在了层层的审批程序中。这种层层审批的审理方式，体现了较强的内部行政程序特点，不仅违背了行政复议高效、便民的立法宗旨，甚至还隔断了复议申请人与整个行政复议过程的联系，导致行政相对人在选择救济方式的时候，对行政复议丧失信心，宁愿选择处理更为公正的行政诉讼，或者是更具备人性化色彩的信访等。

现有数据显示，以江苏为例，2008-2012年，全省平均直接纠错率只有3.64%。纠错率偏低导致公众不信任复议制度，在和行政机关产生争议时不将行政复议作为首选途径，以2012年为例，全省行政复议案件数量为5345件，而行政诉讼案件数量为5932件，信访案件为36.1万件。

二、我国行政复议体制改革试点的情况

近年来，我国各地根据自身实际进行了大胆探索和努力实践，取得了一定成绩，使行政复议制度在化解行政争议、消除社会矛盾方面的功能进一步发挥，人民群众逐渐愿意选择行政复议这一救济途径，使行政复议的公信力得到进一步提升。一方面很多试点单位建立起行政复议委员会制度，聘任专家学者等外部委员参与行政复议案件的审理，在一定程度上解决了人民群众对行政复议不公开、不透明，甚至“官官相护”的疑虑，提高了办案的质量和效率。另一方面，行政复议的执行力也得到了进一步增强。对违法或者不当行政行为的纠错力度明显加大，行政权力的行使更加规范化、合法化，有力地促进了各级行政机关严格依法行政。

当然，探索过程中的行政复议委员会制度也不可避免产生了许多问题，改革之路任重而道远。

首先，现行行政复议体制改革缺乏法律保障。各地改革大多都釆取了集中行政复议权的做法，但是在现有法律的框架之内，我们很难找到关于集中行政复议权的相关条文，只有相关上级部门的推行意见，这种做法显然是对于立法的突破，同时，也可以看出我国在相关领域立法的滞后性，应当在立法中予以修订，为行政复议委员会的设立和集中复议权的合法性奠定基础。

其次，各地行政复议委员会职能定位不够清晰，各级行政复议委员会之间的关系不明。对于行政复议委员会和办公室的职责分工，各地都有规定，但没有明确说明，行政复议委员会审议决定是否为最终决定。这也直接导致上下级行政复议委员会之间的关系也不清楚，是领导关系，指导关系，还是互相独立，需要进一步研究。

再次，行政复议委员会人员构成无统一模式，办案力量不足。各地均采用专职加外部委员的形式，但是，对于外部委员在行政复议委员会中的比例并无统一规定，不同试点单位釆取了不同的做法。各地实现了案件集中受理和审理，但办案人员并未相应集中。在不少地方，复议权集中但其办案人员未做调整，试点改革之后，行政复议案件数量大幅增长，由于机构改革和人员配置不到位，虽然引入了大量外部委员，但行政复议整体办案力量仍显不足。

最后，外部委员的遴选机制不统一。从现有改革情况来看，各地遴选委员的标准并不一致。对于专职委员，各地一般釆取从法制办公室和行政复议委员会组成单位中抽调；对于外部委员，因为各地实际情况有所不同，选定和遴选标准差异也很大。从各地实际改革情况来看，仅有少数试点单位对于非常任委员的选定和遴选条件作出专门规定。

三、健全与完善行政复议制度的思考

如何解决上述问题，健全与完善行政复议制度，进一步提高基层行政机关的行政复议能力，充分发挥行政复议解决行政争议的作用，笔者提出如下浅见：

（一）提高对行政复议工作的认识。各级行政机关特别是领导层，要从建设社会主义法治国家的高度真正重视行政复议工作，切实加强行政复议能力建设。各级政府要把加强行政复议工作，增强通过行政复议解决行政争议的能力作为依法行政、建设法治政府的重要内容。各级行政机关要采取有效措施，加强行政复议机构和队伍建设，根据办案实际需要抓紧配备、充实和调剂行政复议人员。推行行政复议应诉人员资格制度，加强对行政复议人员的培训，不断提高行政复议人员的政治素质和业务素质。吸纳优秀法律人才充实到行政复议队伍，保证专业人才进得来、留得住，保持行政复议人员队伍相对稳定。切实解决行政复议工作经费保障和办公条件等问题，建立适应行政复议工作特点的激励和保障机制。

（二）要加大行政复议法及其实施条例的宣传力度。着力宣传行政复议程序解决行政争议具有的低成本、高效率的优势，使广大行政管理相对人懂得运用行政复议来维护自己的合法权益。各级行政机关在处理协调各类纠纷矛盾及信访事项过程中，要注意引导当事人以合法、理性方式表达利益诉求，通过行政复议途径解决争议，凡是符合行政复议受案条件的，一律进入复议程序处理。

（三）依法、公正处理行政争议，不断提高行政复议办案质量。如果不能做到有错必纠，及时纠正违法或者不当的具体行政行为，维护公民、法人或者其他组织的合法权益，行政复议制度也就丧失了存在的意义。因此，各级行政复议机关要切实依法履行职责，积极受理行政复议申请，不得拒绝受理符合法定条件的复议申请，要公正处理每一起行政争议，依法作出复议决定，把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在复议程序中，实现“定纷止争，案结事了”。要让公众感受到，行政复议是实实在在的监督机制，是一种零成本而又有效的权利救济手段。

行政复议机构要把提高办案质量作为工作的重要目标。一是认真处理好保护当事人合法权益和维护公共利益的关系，力争实现保护当事人合法权益与维护公共利益的一致。二是认真处理好公平与效率的关系，既要按照法律规定积极受理案件，又要提供优质服务，充分发挥行政复议程序简便的优势，及时化解行政争议。三是认真处理好原则性和灵活性之间的关系。对一些案情复杂，存在混合过错的行政复议案件要善于运用和解、调解等灵活多样的方式加以解决，不能简单的撤销或者维持。四是认真处理好实体法与程序法之间的关系。行政复议工作人员即要认真钻研行政复议法，也要重视学习有关部门实体法，特别是涉案较多的土地管理、房屋拆迁，企业改制、劳动保障等方面的法律法规规章和国家政策，确保正确适用。

（四）在各级政府设置相对独立的复议机构行政复议委员会，相对集中行政复议权，由行政复议委员会统一行使。对于现阶段行政复议委员会试点改革出现的问题，应当从以下三点予以解决：

首先，行政复议委员会独立行使行政复议权。能否独立审理复议案件、独立行使行政复议权，是保证行政复议结果是否公平公正的重要前提。县级以上各级人民政府中设置的行政复议委员会的独立性有无保障，主要取决于以下关系的协调：一是行政复议委员会与其所属的本级人民政府的关系。行政复议委员会虽然隶属于本级人民政府，但它是依据法律规定独立行使行政复议权的具有“准司法”色彩的专业机构，完全可以以自己的名义实施行政复议活动并裁决行政复议案件，其复议行为不受任何机关、团体和个人的干涉，若非出现法定事由并经法定程序，本级人民政府也无权直接插手、干预其复议活动。不但如此，各级人民政府还应给行政复议委员会以充足的编制、经费等条件保障。二是上下级行政复议委员会之间的关系。设在上一级人民政府中的行政复议委员会与设在下一级人民政府中的行政复议委员会之间的关系是一种业务指导关系，不是上下级领导与被领导关系。行政复议委员会能否独立行使行政复议权，除了必须排除同级人民政府的非法干预，同样必须排除上一级行政复议委员会的干涉。上下级行政复议委员会之间可以进行业务交流和学习，但其复议行为各自独立。

其次，行政复议委员会的人员配备应符合正规化、专业化、职业化的法治工作队伍的建设要求。行政复议所要解决的问题往往具有复杂性，其审理程序、处置手段和裁决方式具有很强的专业性，此项工作只有具备正规化、专业化、职业化的高素质的专门人才方能胜任。为确保这支工作队伍的法治化水平，一方面必须建立复议工作人员的资格准入和资格审查制度，以高标准、严要求把好入门关。另一方面，除了加强专职复议人员的选拔，还应做好兼职外聘专家的选任，聘请热心并有志于此项工作的资深学者、知名律师等相关领域的专家，积极参与行政复议。只有这样，行政复议的权威性和公信力才能得到应有的保障。

最后，应当抓紧修订完善行政复议法律制度。任何制度的产生和发展道路都是曲折的，由于人们对于制度认识的偏差，其在制度设计上存在许多不尽如人意之处，大大限制了其应有的作用。在当今社会大变革、行政矛盾日益增多的背景之下，行政复议制度作为救济体系的一部分，在化解行政矛盾中具有快捷、高效便民等不可比拟的优势，因此，行政复议体制的改革势在必行，加快推进行政复议法的修订工作，可以为行政复议体制的改革提供法律保障。

[2]杨小君：《我国行政复议制度研究》，法律出版社，2002.1，26—108。

    （本文摘自常州市行政与经济法研究会《新行政诉讼法与法治政府建设研讨会论文集》，作者为溧阳市人民政府法制办公室雍康）