党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。”但凡属重大改革都要于法有据，改革中具体制度的构建必须要有立法的支撑。因此，作为党的十八届四中全会之后国家立法机关进行的首次重大修法活动，《行政诉讼法》的修改备受社会各界关注。总体而言，修改后的《行政诉讼法》是具有中国特色的智慧结晶，将一些经长期司法实践检验行之有效的审判经验上升为国家法律的强制性规定，进一步推动了具有中国特色的行政审判模式的生成。新《行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的规定就是一大亮点，具有很重要的宣示意义，对依法治国有着深远影响。

一、逐渐受到重视的行政机关负责人出庭应诉制度

与行政诉讼立法目的调整、受案范围扩大、原告资格放宽、行政法院设立、裁判方式完善、公益诉讼建立、审理程序优化等“高大上”的修法议题相比，行政机关负责人出庭应诉的确是一个不起眼的边缘性制度，但是，最近几年这一制度却在行政审判实践中备受青睐。特别是在江苏“海安样本”的引领之下，全国各地纷纷以规范性文件形式对行政机关负责人出庭应诉工作进行规定，使其在行政审判制度变革中受到越来越多的重视，并被誉为“执政为民的试金石”、“法治政府建设的风向标”、“社会矛盾化解的大智慧”和“政府自身建设的好抓手”。早在2006年6月，我市就下发了《市政府办公室关于市政府行政应诉案件处理程序有关问题的通知》（溧政办发〔2006〕50号），对行政应诉的有关程序问题作出了规定。2006年11月，市政府又专门下发了《市政府关于推行行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的通知》（溧政发〔2006〕196号），对行政机关负责人出庭应诉工作提出了明确具体的要求。2014年，《常州市行政机关负责人行政诉讼出庭应诉规定》（常办发〔2014〕30号）和常府法〔2014〕14号文件出台后，我市高度重视，两办及时转发，要求各部门充分认识加强行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的重要意义，认真贯彻落实有关规定的要求。

不过，在《行政诉讼法》的修改过程中，行政机关负责人出庭应诉制度的规定却一波三折。在草案“一审稿”中 ，“被诉行政机关应当依法应诉”作为与“行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”并列使用，一起写入总则中，但行政机关负责人是否应当出庭应诉并未涉及。在草案“二审稿”中，二者被拆分，其中，第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”在草案三审之前的学术讨论中，很多学者对二审稿的这一规定表示质疑，认为强行要求行政机关负责人亲自出庭应诉违背基本的诉讼法原理和行政组织法原理，既不利于行政机关合理安排自身活动，也不利于行政案件的处理，这样规定不具有实际意义。但在草案三审的过程中该款的规定却被寄予厚望，甚至认为需要辅以更加严厉的措辞和要求，迫使行政机关负责人认真对待出庭应诉，避免该款规定的被虚化。最终，行政机关负责人出庭应诉制度被表述为两个条款：一是总则篇中第三条第三款规定：“被诉行政机关负人应当出庭。不能出庭的，应当委托行政机关应的工作人员出庭。”二是第七章中第六十六条第二款规定：“人民法院对被告经传票传唤无正理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行机关提出依法给予其主要负责人或者直接责人员处分的司法建议。”

行政机关负责人出庭应诉从一个微不足道的具体诉讼机制上升为举足轻重的基本诉讼制度，大致可以从三方面来考虑其原因：第一，这一制度体现了“地方首创、自下而上”的生长路径。行政机关负责人出庭应诉制度由基层地方创新，逐步推广，最终受到了最高人民法院的认可。第二，这一制度彰显出“中国智慧、本土经验”的理论气质。将“一把手”逼上法庭，使其真正了解所在机关的具体行政执法信息，进而为行政争议的化解和执法过错追究奠定基础。第三，这一制度传递出“见微知著、模式转型 ”的变革信号。《行政诉讼法》实施二十多年来遭遇到重大的挫折，“行动中”的《行政诉讼法》与“文本上”的《行政诉讼法》之间渐行渐远。行政机关负责人出庭应诉制度由下而上的创新方式，让我们看到了行政审判制度变革的前景，一种新的以开放合作为特质的行政审判模式依稀形成。行政机关负责人出庭应诉制度的高调入法，契合了“坚持从中国实际出发”的法治建构原则。

二、行政机关负责人出庭应诉制度的价值

（一）符合行政机关负责人负责制的主旨

我国宪法明确规定了行政机关负责人负责制，按照此制的要求，行政首长全面领导本机关的工作，拥有最高决定权，代表行政机关承担相应的责任。在行政诉讼中作为被告的行政机关具有执行公权的属性，因执行公权被诉，那么对行政机关行为负总责任的行政机关负责人理应出庭应诉，代表行政权接受司法审查的法律评价。行政机关负责人出庭应诉，一方面系行政机关负责人作为机关法定代表人应履行的职责和义务，另一方面又是其应当具有的法定权利，这完全契合行政机关负责人负责制的立法精神和制度原旨。同时，行政机关负责人出庭应诉，对本机关和单位的工作人员也具有正当行使权力、履行职责的示范作用，能警示他们谨慎用权、用好职权，发现并纠正执法过程的错误和存在的问题，规范行政执法行为，提升依法行政的能力和水平，从而减少、预防行政争议和纠纷的发生。最高人民法院副院长江必新指出，行政领导出庭应诉工作既有利于增强行政机关负责人依法行政的意识和能力，促使其及时吸取行政管理中的经验和教训，提高制度建设质量，规范行政权力运行，不断提高依法行政的能力和水平，也有利于促进一线执法人员增强工作责任心，改进工作作风，规范行政执法行为，从而从源头上预防和减少纠纷。可见，行政机关负责人出庭应诉工作具有重大而深远的影响力。

（二）符合法律保留原则

在公法领域制定、出台某项制度，首先应当考量该制度是否符合公法原则、是否具备法律依据、是否契合宪政精神，即首先要对制度的合法性、合宪性进行审查。法律保留原则作为公法原则之一，系相关制度法律基础正当性的重要判断标准。诉讼制度是司法制度的组成部分，行政机关负责人出庭应诉制度是法律绝对保留事项，应当以法律的形式加以规定。此次行政诉讼法修改，补救了各地以规范性文件对行政机关负责人出庭应诉工作作规定的法律效力，为行政机关负责人出庭应诉制提供了立法支撑，该项制度上升到法律层面，实现了制度的正当性和合法性要求。

（三）从非制度性到制度性的变迁

制度变迁一般都是“需求——供给”关系变化的结果。当政治、经济和社会生活中的内生性需求到达一定程度时，即赞同、支持和推动该种需求的行为主体的呼声与其他利益主体的呼声力量对比，前者明显处于优势地位时，就会引发制度的自发变迁行为。这种自发变迁行为会引起非正式制度的变动，促使原有的制度安排被新的制度安排所替代，但正式制度的安排并不能自发完成，必须依赖于立法等正式的形式将占新制度予以确定，从而导致正式制度的变迁。就行政机关负责人出庭应诉这项制度来说，司法实践中存在三层内生需求：中央层面——国家致力于法治建设和优化审判环境的需求；地方层面——地方政府的形象改观、法治口碑、责任担当以及化解矛盾纠纷、减少上访信访的需求；民间层面——群众当面见见官、对对质以及得到尊重、平等对待的需求。在这三层内生性需求的合力作用下，行政机关负责人出庭应诉即应运而生，全国各地党委政府纷纷出台各种相关制度予以规定。但是此类规定本质上并非制度性安排，直至新行诉法出台，才最终完成制度性的安排，实现了从需求到供给的完全过渡，同时行政机关负责人出庭应诉也有了制度上的合法性。

（四）由行政主导向司法主导转变

行政机关负责人出庭应诉制度入法之前，该制度的推行主要依靠当地政府的自觉行动，出庭的例外情形、细则规范、程序报批等事项均由政府自主设定，不同地方的实践状况和制度效果并不统一，严重制约了制度应发挥的功能。新行政诉讼法明确规定行政机关负责人出庭应诉制，改变了该制度行政主导的局面。新行政诉讼法中第三条第三款规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五条进一步明确，行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。但书部分规定并未赋予行政机关负责人出庭与否的选择权，个人认为应该由有权部门对“不能出庭”的情形进一步列举细化，或者由行政机关就不能出庭的情况提交申请，由人民法院审查是否能够准许。另外，新行政诉讼法第六十六条第二款对行政机关负责人“应出庭而不出庭”情形，新法赋予了法院提出对行政机关负责人或者直接责任人处分的司法建议权，彰显了该制度的司法主导特性。与行政主导相比而言，司法主导的行政机关负责人出庭应诉制度能够通过司法的中立性、公正性和权威性特征，弥补行政主导的积极性欠缺、公正性不够、公信力不足等劣势，进一步增强行政机关负责人出庭应诉制度的实效性。但是，“独木难成林”，司法主导并不代表法院能一家做主、全权负责。该项制度的有效运行还需要各地党委、人大、政府的支持与配合，依赖于相关配套机制的建立和完善。

三、完善行政机关负责人出庭应诉的配套机制

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。行政机关负责人出庭应诉制度能否达到预期的效果，不仅是对《行政诉讼法》试试效果的考验，而且还决定着能否拜托行政审判困境。因此，在《行政诉讼法》施行前，最高人民法院又出台了司法解释《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，对一些法律中的规定作出细化和明确，对此，作者认为还有一些相关的机制是需要加以规定的。

第一，行政机关负责人“不能出庭”司法裁量机制

《行政诉讼法》修改虽然确立了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”是原则，但又肯定了“不能出庭的”是允许的例外。那么问题就来了，什么情形属于“不能出庭”的例外呢？应当由哪个机关判断是否属于不能出庭？这些法律都没有明确规定，最高人民法院应当也必须就此作出细则性规定，以防止原则性规定被架空。在行政机关负责人出庭应诉制度的运行过程中，人民法院应当持有“哪些案件必须由行政机关负责人出庭应诉”的裁量自由。原因在于，人民法院是法律问题、诉讼问题的处理专家，行政相对人将行政争议诉至法院时，人民法院在第一时间即获得了案件严重与否、紧迫与否以及难易程度等基础性信息。当人民法院经过审慎裁量决定行政机关负责人应该出庭应诉时，可以写出高水平的司法建议及时发送行政机关，真正说服行政机关负责人自觉落实出庭应诉的规定。另外，需要对行政机关负责人不能出庭、委托工作人员出庭的情形和理由进一步作出明确规定，防止行政机关负责人无正当理由任意委托工作人员出庭，而自己逃避应当出庭应诉的责任，进而导致被诉行政机关负责人应当出庭应诉却不出庭的情况。

第二，行政机关负责人庭审表现主审法官评价机制

行政机关负责人出庭之后是否“出声”、出声之后是否“出效果”，这不仅影响着行政诉讼个案庭审的实际效果，还决定着行政机关负责人出庭应诉制度的命运。从以前各地的司法实践来看，有的行政机关负责人虽然亲自出庭了，但很多时候一言不发，或者是虽然发言了，但不得要领，行政机关负责人出庭应诉则沦为一种摆设，耗费了大量的精力、时间。法庭上并不能随意发言，行政机关负责人既要发言又不能说错话，甚至有些时候还要当庭与原告方展开论辩，的确是一件颇具挑战的任务。为了进一步倒逼行政机关负责人提前做好充分应对准备、提高庭审效率，可以赋予主审法官对行政机关负责人庭审表现的评价机制。法官对行政机关负责人庭审表现的予以评价，将结果通过司法建议或公函等形式发送行政机关，以便行政机关负责人全面了解出庭表现的客观效果，不断提升出庭应诉的能力。

第三，行政机关负责人出庭率与庭审表现公开机制

通过研读《行政诉讼法》修改的内容可以发现，很多规定都是以“权力之恶”为预设前提的，包括行政机关负责人出庭应诉在内的规定确有矫枉过正之嫌。第六十六条第二款规定：人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。以及第九十六条规定的规定，可以发现公开是成为有效制约行政权行使的“杀手锏 ”。因此，最高人民法院建立严格的行政机关负责人出庭率与庭审表现公开机制，倒逼行政机关配合人民法院切实做好行政审判工作，回应公众对司法权威的期待。在实际工作中，人民法院既可以通过行政审判白皮书、工作报告等媒介向社会公布行政机关负责人出庭应诉率，促使行政机关负责人主动自觉的出庭应诉；另外，通过司法与行政联席会议向政府通报所有出庭应诉行政机关负责人的庭审表现，并将此纳入法治政府建设考核指标，促使行政机关负责人深刻认识到出庭应诉的职责。

（本文摘自常州市行政与经济法研究会《新行政诉讼法与法治政府建设研讨会论文集》，作者为溧阳市人民政府法制办公室王莹）