一、生态环境司法保护的含义及规律

生态环境问题是指人类为其自身生存和发展，在利用和改造自然的过程中，对自然环境破坏和污染所产生的危害人类生存的各种负反馈效应。生态环境保护的目的，就是最大限度地减少生态环境问题，或者使已有的生态环境问题逐步得到缓解和解决。

生态环境司法保护，是在国家现有的法律体系和法律机构框架之内，人民法院依据其法定职责，接受民事诉讼、行政诉讼的原告的起诉，或者接受人民检察院的刑事公诉、民事公益诉讼，并以民事诉讼审判、行政诉讼审判、刑事诉讼审判和受理、审查并执行行政强制执行申请的方式，使国家有关生态环境保护的法律得以及时、正确的实施和实现的司法活动[1]。

生态环境司法保护的规律性，体现在以下几个方面：1、独立性。坚持在审判活动中依法独立行使审判权，是确保法院及时、正确实施和实现生态环境保护法律法规的重要基础。2、被动性。法院生态环境司法保护审判活动的启动，取决于原告的起诉，或者人民检察院提起的公诉、民事公益诉讼等。3、阶段性。法院的司法保护仅是生态环境保护链条上的一个环节，对整体的生态环境保护工作，只起到部分和阶段性的作用。4、终局性。作为生态环境司法保护的最后一个环节，法院对个案的裁判结果，对生态环境保护起到影响、示范和引导的作用。5、公正性。坚持审判活动的独立性，认清审判活动的被动性、阶段性和终局性，既是司法审判活动的公正性的要求，也是实现司法审判公正性的必要条件。

二、常州市近五年环保行政案件审理的基本情况

2008年至2012年，常州市法院共受理一审环保类行政案件27件。其中，环保行政处罚24件、环保行政征收1件、环保行政许可2件。从裁判方式看，驳回原告诉讼请求的9件，占33.3%；原告主动撤诉的18件，占66.7%。

2008年至2012年，常州市法院共受理环保行政非诉执行案件239件。其中，环保行政处罚233件、环保强制措施6件。从结案方式看，裁定准予执行的154件，占64.4%；申请人撤回申请的2件，占0.8%；被申请人自动履行的79件，占33.1%；裁定终结执行的4件，占1.7%。

三、行政诉讼及非诉执行案件的主要特点

（一）案件数量不多、类型较为单一

统计数据显示，近五年来常州市环保类行政诉讼案件及非诉行政执行案件总量较少，分别仅占全市一审行政诉讼案件数及非诉行政执行案件数的1.11%和5.6%。案件类型较为单一，以环保行政处罚案件为绝大多数，其他类型案件仅占较小比例。上述数据一方面说明环保执法行政相对人对环保执法机关的行政执法接受和认同度较高，另一方面也说明环保执法部门履行查处环境违法行为的力度和强度有待提高。

（二）案件撤诉率及自动履行率高、判决比例低

统计数据显示，近五年来常州市环保行政诉讼案件撤诉率达66.7%、非诉行政执行案件自动履行率达33.1%，与其他类型行政诉讼案件及非诉行政执行案件相比，这一比例偏高。这一方面体现出法院在环保类行政案件中协调和解工作取得的成效，另一方面也反映出法院在审理和审查环保类行政案件中过分强调和解撤诉率的价值导向。

（三）案件专业性强、审理难度大

环保类案件的争议焦点大多集中在事实认定及法律适用等实体问题上，与征地拆迁等行政案件纠缠于行政程序问题的情况形成鲜明对比。对于环保专业术语及概念的理解和解释，环保执法部门无疑更具专业性；但是，由于行政案件“民告官”的特殊属性，对专业术语及概念出具相关解释的环保执法部门同时也是行政诉讼的被告，与案件审理具有利害关系，法院若对其解释不做理性判断和取舍，可能会影响案件的公正审理，损害行政相对人的合法权益。在此情形下，准确判断原被告双方所举证据的证明效力、对环保专业术语及概念作出符合法理及科学的解释和认定，就在客观上提高了案件审理的难度和复杂性，也对法官提出了更高的要求。

四、常州市环保执法及司法实践存在的问题

（一）党政领导、行政机关对环境保护与经济利益的关系处理不当

环境保护，政府不容置疑是先锋。但是，从目前的情况来看，行政失效是环境质量不断恶化的主要原因。改革开放多年，我们的工作重心一直是经济发展，而且是粗放型的“唯经济增长”模式，不符合“绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会”的需要。在环境保护与经济发展的博弈中，环境保护一直是被牺牲的对象。这一点在基层的行政官员中，表现尤为突出。每一届当政的领导，都是以GDP来论政绩，至于背后的代价往往被忽略不计。偏差的政绩观不仅使行政管理失效于环境保护，更滋生出行政对环保司法的不当干预[2]。法院因为地方政府的干预而不得不考虑环境违法企业对地方经济发展的支柱作用，使得环境诉讼难上加难。

（二）行政执法手段单一，执法效果不佳

除《治安管理处罚法》第30条、第63条规定涉及污染、破坏、影响环境保护的行为，处以行政拘留外，其他现行环保行政法律法规，对环境违法行为最严厉的行政制裁手段是罚款，而且是由单位承担，对企业负责人和责任人员没有问责。如此低的违法代价对于环境违法企业来说根本不构成压力，与其纠正违法行为的成本也不对称。而且，为体现罚当其行的裁量原则，也为避免从重处罚为自身带来诉讼风险，环保执法部门往往在法律法规规定的罚款金额上限以下处以折中或较少金额的罚款，这样就更加不足以对环境违法行为起到震慑和惩治的作用[3]。

（三）执法程序不规范，执法行为太粗糙

我国目前并无关于环境执法程序的专门性、系统性立法，实际操作中，执法人员的程序意识普遍较差。比如送达，普遍存在执法文书送达给企业任意工作人员，而非专门的门卫或办公室签收人员。由于企业人员流动性大，环保执法部门往往无法证明送达到位。有的处罚文书以挂号信的方式送达企业，但事后对于是否送达成功，没有后续的跟踪审查。证据固定、及时取证的意识也不到位。现场检查笔录制作不够严谨，存在很多后补证据的现象。客观上，环保部门缺乏必要的取证手段和监控手段。目前许多地方的环保部门执法装备层次较低,甚至缺乏基础性的执法装备,经济落后地区尤其如此。遇到突发性污染事故、污染纠纷和严重违法事件,常常无法做到及时赶赴现场,导致取证滞后,严重影响了环保执法的顺利进行。

（四）司法保障措施薄弱，保障力度不够

统计数据显示，常州市近五年环保行政诉讼案件的数量较少，年平均一审案件数仅为5.4件，这与该市经济发展水平、工业化程度不相适应。一方面，在这些少量的诉讼案件中，反映出环保执法部门对环保违法行为查处不及时、执法乏力的问题[4]。行政失效导致司法无用武之地。另一方面，诉讼案件较高的和解撤诉率、非诉执行案件较高的自动履行率，也反映出法院对环保行政执法的保障力度不够，法院或出于维稳工作需要、或迫于考核指标导向，在协调和解过程中往往促使环保执法部门让渡部分行政权力，减少罚款金额以换取原告服判息诉的结果。另外，某些行政相对人利用复议程序及一、二审诉讼期限，恶意拖延停止使用环境污染设施的时间，而法院对此并无有效的应对措施。环境纠纷涉及的社会因素、政策因素与法律因素多重交织，牵一发而动全身，司法功能的有限性使得法院无法彻底解决纠纷背后复杂的社会矛盾。

（五）法院审判力量缺乏，环保专业知识不够

一方面，环境法在我国属于新兴法律部门，本身国内开展环境法学教育的时间短，力度和深度远远比不上其他法学学科。中国很少有法官接受过系统、全面的环境法学教育。司法实践中，环保案件数量少，法官处理环保纠纷的司法能力长期得不到锻炼。另一方面，法院对环保案件的审理不够重视。环保案件的突出特点是专业性强，在案件审理过程中涉及大量专业名词与科学指标。由于三大诉讼各自为政，审判力量分散，缺乏对环保案件的系统研究和经验积累，从而无法有效应对环境问题，不利于整合审判资源，统一司法尺度，不利于法院与行政执法机关的横向交流、协调配合。

五、对完善环保立法的相关建议

（一）加强和改进环保立法的原则要求

1. 环境立法要突出自然规律

环境立法的目的是要维护生态系统的平衡，保护和改善人类的生存环境。因此，环境立法要突出自然生态规律的要求。

2. 环境立法要体现经济规律

环境问题是经济发展的产物，各国实践证明，只有发展经济，才能最终解决环境问题。因此，在环境立法时，要充分体现经济规律的要求，以环境保护来促进经济的发展，用法律来教育人们提高对环境保护和经济发展辩证关系的认识。

3. 环境立法要贯彻“地球一体”的理念[5]

环境行政容易衍生外交、国防及国际势力介入等现象，造成环境问题的复杂化。故环境立法应从整体角度考虑环境问题，把我国的环境问题纳入世界环境问题的范围内进行考虑。

（二）加强和改进环保立法的具体方式

1. 加大处罚力度

强化行政法律责任,提高违法成本。制订法律应吸收法律经济学的观点,即对守法与违法的成本进行经济分析,加重违法代价,特别是对于那种持续状态的违法行为(如持续污染的行为),法律上应当规定适当的处罚。较高的违法成本可以在一定程度上减少违法现象的发生,而违法成本过低则是造成实际工作中环境违法行为屡禁不止的重要原因之一。

2. 扩大环保行政执法机关的权限

造成当前环境违法行为数量居高不下的原因诸多,环保执法不力是其中一个主要原因。如前所述,环保执法不力的根源在于环保行政机关执法权限过小,因此应当加大环保行政执法机关的权限和执法力度。如果连罚款数额都要与污染企业讨价还价,那么法律的权威与执法者的权威何在?在现实情况中,许多企业尤其是大型企业往往受到政府的庇护,作为各级政府的一个职能部门,环保局在执法过程中投鼠忌器、左右为难,也实属无奈。因此应当在立法层面上加以改进,修改相关的环境法律,赋予环境保护部门关闭限期治理不达标的污染企业的权力;查封、冻结、扣押等必要的强制措施权力;限期治理决定权力等,从而使环保执法真正具有权威性。

3. 加强环保听证和政务公开，增加执法透明度

这是保证环保执法的公正性，实现环保部门依法行政的必要手段，也是贯彻环境保护“公众参与”原则的重要举措。目前可考虑在环境影响报告书的审批、排污许可证的核发、较大数额的排污费的征收等重大执法领域设立听证程序，并建立鼓励民众参与环保执法的激励机制，增强民众参与环保执法的自觉性和积极性。此外，还要全面推行环保领域的政务公开制度。各级环保部门应当向民众公开执法的依据、环保方面的政策、办事的具体程序、各类环保收费的项目、标准和依据，从而实现公众对环保执法的民主监督。环保部门还可以考虑建立环保执法的回访制度，多方面、多渠道征求民众对环保执法的意见和建议。环境信息公开、公众参与环境决策以及正当法律程序都是我们可以善加利用的法律工具。

六、对加强和改进环保执法及司法的相关建议

（一）统一执法、司法尺度，确立从重从严查处环境违法行为的理念

树立环境法治意识，用法律手段解决制约经济社会发展的瓶颈问题，将环境的整治与发展纳入法治轨道。从执法、司法理念高度进一步统一思想，在环保法律法规尚未修订前，将现有执法手段用好用足。如依照法律法规规定需要对污染企业处以罚款的，依法条规定的上限处以罚款。如在关闭污染企业的同时，可以对直接责任人追究刑事责任。法院对环保执法部门的行政处罚决定应加大司法保障力度，在坚持合法性审查的基础上，建立绿色办案通道，快审快结快执，全力维护环保行政执法权威。

（二）改进法院考核指标体系，创新环保司法保障举措

对法院行政审判和解撤诉率的考核指标体系进行理性分析和科学评价，并在此基础上进行相应的修正和改进。放弃对和解撤诉率的机械追求，对合法合理的环保行政处罚，坚决予以支持。与此同时，加强裁判文书的说理和论证，发挥法院裁判宣示法律、教益公众的积极作用。积极探索司法服务执法的途径和渠道，在行政审判环节试行诉讼保全和先予执行等司法措施，使破坏环境的行为能够得到及时制止。

（三）加大舆论宣传力度，争取各方理解支持

大力宣传环境法和环境保护观念，提高整个社会的环保意识。充分运用各种现代媒体手段，采用多种形式加大环保案件舆论宣传力度，树立环保行政执法与司法的品牌和形象，同时对环境违法行为起到应有的震慑和警示作用。积极争取地方党委、政府支持，克服地方保护主义影响，自上而下地形成重视环保、理解环保、支持环保的浓厚氛围。

（四）引入专家陪审员制度，提升案件审理的质量和公信力

借鉴发达国家的成功经验，建立环保案件人民陪审员专家库，邀请具备环境科学专业知识且与案件无利害关系的专家学者参与案件审理评议，为厘清法律及专业概念、准确认定案件事实、正确适用法律打下扎实的专业基础，从根本上提升环保案件审理的质量和公信力。

（五）建立“三审合一”环境保护审判庭，提高环保案件审理的专业化水平

在两级法院建立“三审合一”环境保护审判庭，集中审理环保刑事案件、环境污染引发的民事案件、环境行政案件、行政非诉执行案件，整合审判资源，统一司法尺度。环境保护审判庭应至少配备一个合议庭及若干审判辅助人员。加强环境法律法规专业培训，提高法官队伍的理论水平和审判能力，通过理论和实践的双管齐下，逐步形成一支能力较强、专业水平较高的审判队伍，彻底改善审判人员专业知识和经验积累薄弱的问题。

（六）加强公、检、法及其他相关部门联动，探索环保司法保障工作新机制

建立公安、检察、法院三家联动机制，联动工作重心放在污染类案件上。法院审理行政案件过程中发现违法犯罪线索，及时向公安机关、检察机关移送，形成工作合力。重点打击造成重大污染的企业与个人，加强对环境污染案件中受害人的保护力度，保障环保执法部门依法行政，督促其认真履行环保监管职责，发挥人民司法的能动作用，推动环保工作科学发展。逐步将其他可能掌握环保案件线索的卫生、国土、交通、药监、城管、海事、水务等部门纳入环保联动执法机制中来，为环保联动执法提供更广泛、更有力的支持。

（七）设立环境保护公益基金，维护生态环境公共利益[6]

《信托法》第60条规定，为了发展环境保护事业，维护生态环境，可以设立公益信托。第61条规定，国家鼓励发展公益信托。这些规定为设立环境保护公益基金提供了法律基础。设立环境保护公益基金，将财政拨款、社会募捐以及法院判决的赔偿金作为资金来源，整合用于环境公益诉讼及恢复被破坏的生态环境，鼓励更多的社会组织和个人参与到保护环境的队伍中来。

七、结语

生态环境是生存之基、民生之本、发展之源。生态环境的司法保护是一个庞大的系统工程。本文仅从法院行政审判实践出发，对有关理论和实践问题进行探析，在此基础上，对完善环保立法、加强和改进环保执法和司法提出一些具体的建议，视角较为狭窄、观点不免粗浅，但愿能起到抛砖引玉的作用。

[6] 况继明、沈竞舟：《云南法院环境司法保护实践与探索》，载《中国环境法治》。

    （本文摘自常州市行政与经济法研究会《苏南现代化示范区建设的法治保障研讨会论文集》，作者为常州市中级人民法院高淑琴、周雯）。