《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）虽然只是一部行政法规，但是被学界称之为继《行政诉讼法》、《行政许可法》之后的“第三次重大革命”。中国著名的行政法学家应松年教授指出该条例是继《行政诉讼法》以后行政法治发展道路上的第二个里程碑[①]，因为政府信息公开是所有行政法律制度的基础。

但是，从2008年5月1日《条例》施行以来，状况并不容乐观，有人这样形容政府信息公开的现状，“公开的群众不关心，群众关心的不公开”，“政府半推半就，群众半信半疑”。不乏调侃的成分，但是状况也不甚满意。

梳理这几年的案件，我们不难发现，目前我国的政府信息公开尚处于发展的初级阶段，申请公开的动因不是民主政治参与的需要，而是“生活需求实用型”与“执行信息需求型”[②]。有的是为了提起相关诉讼搜集、固定证据，想利用政府的“矛”攻政府的“盾”，试图以“曲线救国”的方式解决其他的行政争议；有的是借助于政府信息公开进入诉讼程序，期望通过法院这一个平台，向行政机关施压，以此促使行政机关解决当事人的实体权益问题。尤其是涉及征地拆迁、安置补偿、市政规划等方面的，极易产生关联案件，从而使矛盾累积、升级。这种现状，导致申请人和行政机关的对抗性很强，显示出公民倒逼政府的情形，行政机关在这种情况下，也易于产生抵触情绪，设置信息壁垒。很多时候，行政机关也担心有些政府信息一旦公开，可能使一些违法的或者有瑕疵的行政行为暴露于众，产生社会不稳定因素，从而处于两难境地。

另一方面，从2008年起常州市两级法院受理的政府信息公开类一审案件增速迅猛，从2008年2件、2009年3件、2010年4件、2011年3件到2012年11件，2013年截至6月20日，已经立案受理20件。诉讼案件的飙升也表明政府信息公开的尴尬和困窘。

因此，如何平衡好保障公民的知情权与政府信息公开的豁免之间的平衡，法院将如何审查政府信息公开的行政行为，是司法机关和行政机关都需要研究探讨的问题。政府信息公开诉讼是新的诉讼种类，在司法审查标准和方式上，没有现成的惯例或经验可循，而这类案件本身在举证责任、质证规则、证明标准、审理方式等诸多方面与普通的行政诉讼案件有所不同，甚至在一定程度上颠覆了行政诉讼的一般规则，所以对这类案件的司法审查进行归纳总结是非常必要的。

按照审判逻辑来讲，判断一个政府信息是否需要公开，有三个步骤：是不是政府信息？有没有政府信息？给不给政府信息？每个步骤都可能产生行政争议。而政府信息一旦公开，还会有后续的行政争议，政府信息对不对？公开方式行不行？每个类型的审查方式和裁判标准均有所不同，下面我们通过若干案例分门别类具体阐述。

一、是不是政府信息？

【案例一】某甲向市公安局提出政府信息公开申请，要求公开其制作的《关于轻微刑事案件审查逮捕适用条件的若干意见》。市公安局经审查后认为，某甲要求获取的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息，答复其不予公开。某甲遂诉至法院，要求市公安局对其申请重新答复。

《条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”从《条例》规定的政府信息的性质来看，政府信息是与履行行政管理职责密切相关的信息。因而对于申请公开的是否属于政府信息首先要从行政机关的法律属性加以定位[③]。公安机关作为政府的职能部门，具有双重身份，行使双重职能，在依照治安管理等行政法规进行公共管理活动时，履行的是行政机关的职责；而依照《刑事诉讼法》在刑事侦查过程中实施的行为，履行的则是刑事侦查机关的职责。因此，只有申请公开的信息是公安机关在履行行政管理职责过程中制作或获取的，才属于《条例》所规定的政府信息。

案例一中，某甲要求公开的《关于轻微刑事案件审查逮捕适用条件的若干意见》是市公安局与市检察院联合制定的，系规范刑事执法工作的文件，非履行行政管理职责中形成的信息，故市公安局答复该文件不属政府信息，认定事实准确。某甲所要求公开的文件不属于《条例》所规范和调整的政府信息范畴。

二、有没有政府信息？

相关的争议产生在以下两种情况：1、行政机关以申请公开的政府信息不存在或者被遗失为由拒绝公开；2、行政机关以申请人申请公开的政府信息并非被申请机关制作或保存为由拒绝公开。

【案例二】某甲向某工商行政管理局提出政府信息公开申请，要求获取某总公司的企业名称预先核准通知书及企业《承诺书》信息。后某工商行政管理局作出《答复书》送达某甲，告知经审查其要求获取的信息不存在。某甲遂提起行政诉讼。

本案审查的难点在于对信息不存在事实的认定。信息不存在是拒绝公开的一个法定理由，也是实践中行政机关非常乐于使用的一个借口，安全管用，“不存在就是不存在，还能举什么证”，这种牢骚也让法官奈何不了，因为一般而言，当事人对其认为不存在的否定性事实无需承担举证责任。因此某种程度上，“政府信息不存在”，也是一个世界性的通病[④]。

首先，某工商行政管理局以相关信息不存在为由拒绝提供信息，那么“信息不存在”这一要件事实理应由其承担举证责任。而客观上，也只有行政机关有能力对 “信息不存在”承担举证责任。如案例二所涉及的相关企业的信息是否存在的问题，某工商行政管理局认为，国家工商行政管理局在1999年12月8日颁布的《企业名称登记管理实施办法》才规定了工商行政管理机关对申请预先核准的企业名称予以核准的发给企业名称预先核准通知书，在该实施办法颁布之前申请注册的企业并不核发企业名称预先核准通知书，同时《承诺书》也不是所要提交的法定文书。某总公司于1993年1月12日开业登记，档案中并不存在某甲所要获取的信息，某工商行政管理局也在法庭出示了相关档案材料。

其次，鉴于否定性事实难以从正面直接予以证明，所以对证明标准要求相对放低。对行政机关而言，除了诸如档案等行政机关自行制作的证据材料以及相关规定之外，客观上也确实不可能提供更加有力的证据。在没有相反证据证明这些证据不真实，且依据该证据所认定的事实不是明显违反常理时，法院还是可以认定这些证据真实有效。法官的自由心证在这里就起到非常重要的作用。案例二中，我们就认为某工商行政管理局的证明责任已经完成，可以认定申请公开的信息不存在。

【案例三】某乙申请某区政府公开其自家房屋所在地块的房屋拆迁许可证以及所有的延期许可证。区政府答复某乙因房屋拆迁许可证以及延期许可证不是其制作，无法向其公开。某乙遂诉至法院。

首先，根据《条例》的规定，政府信息公开采取“谁制作，谁公开”的原则。如果没有制作机关，则由保存该政府信息的行政机关负责公开。所以必须查明行政机关是否制作或保存了相关信息。如果有制作的职责，作为公开相关信息的责任主体，即使尚未制作，也应该在接到申请后及时履行职责，并向申请人公开相关政府信息；如果没有制作的职责，那么要进一步查明是否在履职过程中获取了相关信息。没有制作，也没有获取，行政机关才能免责。在案例三中，区政府必须明确其没有制作或获取拆迁许可证以及延期许可证，故无法公开。

其次，如果相关政府信息确实不是被申请人所制作，也不被其所保存，被申请人可以告知申请人依法不属于本机关公开，但是对于可以确定该政府信息公开机关的，应该告知申请人。上述案例三中，可以确定房屋拆迁许可证以及延期许可证一般是建设局制作，区政府应对某乙做正确告知。

三、给不给政府信息？

实践中，行政机关拒绝公开政府信息是引发信息公开类行政案件的主要原因，是政府信息公开案件中最常见的类型。大致包括以下几类：

（一）以政府信息公开申请指向不明确为由拒绝公开

【案例四】某乙要求某市规划局向其提供其居住小区的建设工程规划许可证及有关档案材料或者监督检查记录的政府信息。规划局认为某乙的申请表述太宽泛，答复某乙无法公开。

首先，申请人对信息存在的形式和内容并不十分清楚，正是基于这种模糊认识，才使得申请人想借助信息公开知晓真相，以验证基础行政行为的存在和合法性。所以，《条例》第二十条对政府信息公开的申请提出的若干形式要件，我们应宽松把握，否则就是变相提高政府信息公开门槛，增加公民申请政府信息公开的成本。只要申请人的内容描述能够使被申请人对相关政府信息进行基本定位，就应当认定申请公开的内容描述明确。基于以上理由，对案例四而言，某乙居住小区的规划信息，指向基本明确，规划局不予公开的理由不够充分。

其次，对申请人的信息公开申请中存在的问题，被申请的行政机关应当依照《条例》第二十一条第（四）项的规定进行释明，指导申请人依照《条例》的要求，对信息公开申请作出更改和补充。如果行政机关未经释明就以申请人的申请不符合申请格式为由驳回其申请，则行政机关拒绝公开违反正当程序要求。申请人诉至法院，法院可以以程序违法为由撤销行政机关的行政行为。

（二）以政府信息公开申请不符合“三需要”为由拒绝公开

【案例五】某甲向市人社局申请，要求公开“截至2011年12月31日本级政府全额拨款事业单位在编人数数量”。人社局要求某甲说明其符合“三需要”的要求，在某甲未做说明的情况下，人社局拒绝公开相关信息。

不符合 “三需要”是拒绝公开政府信息的法定事由，但是“三需要”确是司法审查中的被动审查条件，即只有被申请机关明确以不符合“三需要”为由拒绝公开相关信息时，“三需要”才与被诉行政行为的合法性具有法律上的关联性，法院才会对申请人的申请是否符合“三需要”条件进行审查。如果被申请人没有以“三需要”为由拒绝公开信息，法院不宜主动审查是否符合“三需要”；更不能以申请人不符合“三需要”为由来论证被诉行为的合法性[⑤]。

对于是否符合“三需要”，申请人负有举证责任，但是应当采用相对较低的证明标准。本来“三需要”就是一个限缩解释，让申请人来举证也有失公允，所以在证明标准上司法机关不得过苛，只要申请人提出初步证据，作出合理说明即可。比如案例五中，如果申请人说明自己是一名高校教师，信息是用于科研需要，我们就认为是合理的，被申请人应予公开。如果人社局要求进一步提供论文题目以及提纲，这种要求就称得上“苛刻”甚至无理了。

（三）以申请公开的信息涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私为由拒绝公开

【案例六】某甲向市建设局申请公开其被拆迁房屋所在地块拆迁补偿安置资金证明。市建设局征询了拆迁公司的意见，认为涉及商业秘密，故拒绝公开。某甲不服，遂诉至法院。

对涉密案件如何审查，也是当前信息公开行政案件的难点之一。

首先，在原告的质证权利与保守国家秘密、商业秘密或个人隐私的实体利益之间存在着冲突。在诉讼权利与实体权益之间，优先保障实体权益。所以，对涉密证据先由法院进行单方审查认定。如果法院认定确实涉密，该证据将不再向其他当事人出示，不再进行质证。涉密信息“呈堂豁免”几乎是各国普遍做法[⑥]。

其次，在涉密信息的实体审查上，国家秘密应当依照《保守国家秘密法》的有关规定，对是否经有权定密的行政机关在其定密权限范围内定密进行形式审查；对于商业秘密和个人隐私应当依照民事审判中的界定标准进行审查。案例六中所涉及的拆迁资金证明是申领房屋拆迁许可证所必需的内容，不存在不为公众知悉的情形，称其为商业秘密的理由显然不能成立。

再次，如果行政机关以相关信息涉及商业秘密、个人隐私为由拒绝公开的，相关行政机关应当举证证明其曾经向权利人征询是否同意公开相关信息，且权利人拒绝公开的程序性事实。但是对案例六而言，即使相关资金证明可能涉及该公司的财务状况和资金往来，但由于该内容关系到对较多拆迁户的安置资金的到位情况，应当被认定为较为重大的公共利益，因此，根据《条例》第十四条第四款的要求，也应当公开相关政府信息。

四、政府信息对不对？

【案例七】某甲向市房管局提出申请，要求公开其祖屋历次登记的资料。房管局向某甲公开后，某甲认为祖屋在解放前的买卖契约没有公开，故认为房管局公开的资料不完整，诉至法院。

首先，真实、完整应当是政府信息准确的应有含义。准确提供政府信息是行政机关的法定义务，也只有行政机关才有能力举证证明其所公开的信息是否完整、真实。案例七中，尽管是某甲认为信息不完整，但是应由房管局向法院提交证据，证明其向某甲公开的政府信息与其所保存的政府信息相一致。

其次，关于政府信息完整、真实的标准。法院审查的是政府信息公开行为的合法性，而不是审查制作、获取政府信息行为的合法性。由于制作、获取过程中可能存在不足，行政机关掌握的信息可能不真实、不完整。但只要行政机关公开的信息与其掌握的信息相吻合，行政机关就已经履行了准确公开政府信息的法定义务。案例七中，房管局拿出该房屋登记材料的卷宗，证明其已经公开了该房屋所有的登记资料。这种情况下，房管局也无法拿出更多的证据证明其没有保存该房屋解放前的资料。所以，信息是否完整、真实的证明标准也不能过高，除非申请人有反证，否则，我们就认为其已经履行了政府信息公开的法定义务。

五、公开方式行不行？

【案例八】某乙书面向市人社局提出政府信息公开申请，要求获取“某公司（征地单位）于2004年向人社局申请办理被征地人员就业和社会保障手续、户籍‘农转非’手续的批复文件及与此有关的通知、说明、附属材料等（附注：所涉及的被征地人员系当时的某队村民）”，并要求以纸面邮寄的方式向其提供。人社局认为，某乙申请公开的政府信息量比较大，遂通知某乙于工作时间到人社局查阅相关材料。某乙认为人社局公开政府信息的方式不合理，导致其无法作为诉讼证据，遂向法院提起诉讼。

实践中，公开方式是否合理也是引发行政争议的一个重要因素。一些行政机关工作人员便民意识不够，不考虑申请人的实际情况，变相地提高了信息公开的门槛；一些当事人对信息公开的方式提出过高的要求，明显增加了行政成本。

首先，行政机关是否按照申请人要求的形式公开政府信息。根据便民原则，在申请人的要求可行的情况下，行政机关应当按照申请人要求的形式公开政府信息，否则就构成行政违法。但是需要注意的是，如果申请人要求的形式需要耗费检索、复制、邮寄的成本费用，而申请人又不事先提交时，行政机关有权以不需耗费成本费用的方式向申请人公开政府信息。

其次，行政机关所提供的替代性公开方式是否合理。在确实无法按照申请人要求的方式公开政府信息时，行政机关应当提供替代性的公开方式。如对于过于庞大的书面信息，提供给申请人查阅、复制的机会本身就是一种合理的替代性公开方式。如图纸过大，无大型复印机无法复制时，通过将图纸翻拍成图片，以电子邮件的方式或者刻录成光盘的方式向申请人提供，就是一种相对合理的替代性公开方式。而案例八中，复制、邮寄大量的信息对于行政机关确实操作有困难，让申请人查阅能够保障申请人全面、准确地获知政府信息，故这一替代性方案是合理的。但如果行政机关提供了替代性公开方式，而申请人不具备通过这一方式获取证据的实际能力，则公开方式不合法，比如，向一个70岁的农村老人提供一个刻录的光盘，明显不合理。

当然，政府信息公开还有很多产正争议的原因，包括公开或不公开的程序、期限、理由的正确告知、收费行为、信息的区分公开等等。限于篇幅的关系，不再一一赘述。实践中的新问题也需要我们对这一课题持续、深入地研究，从而保障公众依法、及时、合理、全面、准确地获取政府信息，督促行政机关依法履行政府信息公开的法定职责，推进政府信息公开工作的良性发展。

[⑥]李广宇：《政府信息公开司法解释读本》，法律出版社2011年版，第180页。

    （本文摘自常州市行政与经济法研究会《苏南现代化示范区建设的法治保障研讨会论文集》，作者为常州市中级人民法院高淑琴）