司法审查，作为非诉行政执行制度的灵魂，对于被征收人来说，是维护其在房屋征收补偿活动中合法权益的一道屏障。鉴于司法审查的重要性，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《强制执行征收案件规定》）立足于保护被征收人合法权益，结合各地征收与补偿活动实际，创新性地提出了七项司法审查标准，这无疑是一个显著变化。对此，笔者针对《强制执行征收案件规定》中司法审查标准涉及到的若干具体问题进行探讨。

一、关于《强制执行征收案件规定》规定的司法审查标准

人民法院对行政机关提出的执行申请予以立案受理后，是否应当对申请执行的具体行政行为进行审查，有人提出：既然采取的是非诉讼的形式，就是没有经过诉讼程序，作为执行依据的具体行政行为错误与否，是申请人自己的事；从相对人角度来说，不起诉就是默认了具体行政行为。因此，人民法院对申请执行的具体行政行为进行审查，就是对申请人行政权的干涉。[1]《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第九十三条对这一疑问作出了回答：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定”。这一规定，在实务上对于“要不要进行审查”的问题指明了方向。

在人民法院对非诉具体行政行为的审查限度这个问题上，有人认为，既然相对人放弃诉权，就应当视非诉具体行政行为没有争议，只需对其进行形式审查就行了；还有人认为，由于行政诉讼起诉难、撤诉率高等问题使相对人畏诉，加之对履行行政机关的处理决定又不服气，所以相对人不起诉也不履行在我国更多情况下是对行政机关的消极抵抗，因此应当对非诉具体行政行为进行实质性审查。[2]经过比较和衡量，《若干解释》第九十五条规定了介乎上述两种标准之间的审查标准，即“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”有学者将这一标准称为“重大明显违法行为”非诉执行审查标准。[3]根据这一标准，重大明显违法的行为属于无效的行政行为，不准予执行；至于一般违法或有瑕疵的行政行为，则应准予其进入执行程序。

相比之下，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）对于非诉具体行政行为的审查要求则显得较为宽松：一方面，行政机关申请人民法院强制执行其作出的行政决定，人民法院一般采取“书面审查”的方式，书面审查的形式有别于开庭审查或召开听证会审查的形式，即主要以行政机关提供的书面材料为主进行审查，相当于形式审查；另一方面，行政决定明显违法并损害被执行人合法权益的，可以通过事先听取被执行人和行政机关意见的程序来裁定是否准予强制执行。

对房屋征收补偿决定的审查标准，《强制执行征收案件规定》第六条作了如下规定：“征收补偿决定存在下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）明显缺乏事实根据；（二）明显缺乏法律、法规依据；（三）明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障；（四）明显违反行政目的，严重损害公共利益；（五）严重违反法定程序或者正当程序；（六）超越职权；（七）法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。”由此看来，除了法律和行政法规，具有地方性法规和地方政府规章制定权的地区和具有部门规章制定权的国家部委，可以根据法律、行政法规和司法解释的规定，结合各地房屋征收补偿活动开展的实际情况，对不宜强制执行的情形作出不同规定，人民法院可以对此作出不准予执行的裁定；且“不宜”这个词，更像是一个偏向合理性方面的表述，这就扩大了人民法院裁定不准予执行的范围。同时，司法解释规定，无论房屋征收补偿决定是否存在上述七种情形之一，人民法院均可以根据案件审查的实际需要询问当事人、组织听证或者进行现场调查。也就是说，人民法院介入案件的主动性有所增强，通过灵活地选用听取意见、控辩、调查等程序，使得审查过程更加公开透明，避免暗箱操作。综上，笔者认为，《强制执行征收案件规定》的司法审查标准与《行政强制法》、《若干解释》规定的司法审查标准相比，前者司法审查的标准较为严格。

房屋是人们赖以生存和发展必不可少的物质资料，同时也是个人受到宪法和法律保护的重要财产。人民政府征收国有土地上的房屋，既与城市建设和社会发展息息相关，又与公民的房屋所有权等重大权益紧密相连。在《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）施行阶段，国家运用立法手段，依靠高层次行政法规的权威，调整城市房屋拆迁中的法律关系，把城市房屋拆迁纳入快速轨道，使拆迁工作有序推进。因此，《拆迁条例》的行政管理性、国家意志色彩非常浓厚，不论是单位还是个人，凡是经过政府部门批准的建设项目，均被认定为符合社会经济发展需要，都是国家意志的体现。因此，个人利益必须服从于国家利益，即服从拆迁的需要。从这个角度来看，《拆迁条例》是为了保障拆迁实施的国家立法，被拆迁人的合法权益被放置于次要的位置。2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。修正后的《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”2007年颁布的《中华人民共和国物权法》和同年修改的《中华人民共和国房地产管理法》以及2011年颁布的《征收与补偿条例》，均明确：国家实行法定征收制度；只有为了公共利益的需要，国家才能实施征收行为；征收应当维护被征收人的合法权益。保护被征收人的合法权益，是促进征收活动有序进行的需要，是激发被征收人参与城市建设的有效手段；若被征收人的合法权益得不到保障，不仅会打击其积极性，影响城市建设的顺利进行，还有可能产生抵触情绪，导致征收活动和建设项目无法按计划完成，甚至还可能发生极端事件，造成较为严重的社会问题。可以看到，国家在逐渐统筹兼顾工业化、城镇化建设和房屋被征收人的合法权益之间的关系，努力把公共利益和个人利益统一起来，并放在同等重要的位置。房屋征收补偿决定的强制执行，涉及到对个人私有财产和合法权益的严重侵犯，与一般非诉行政执行相比，司法审查应当更为慎重，审查标准应当更为严格。同时，房屋征收补偿问题复杂多样，从目前《行政强制法》、《若干解释》所规定的司法审查标准来看，都较为原则、笼统和分散，对办理房屋征收补偿决定强制执行案件的针对性不强。再加上我国目前行政执法的状况还不尽如人意，违法现象屡见不鲜。因此，有必要针对房屋征收补偿这个特殊领域，综合汇总新情况、新问题，对审查标准作出详细具体的规定，进一步提高审查强度。综上，笔者认为，《强制执行征收案件规定》中审查标准相对严格，与国家从侧重维护行政管理到侧重保护公民合法权益的立法宗旨不无关系。

需要指出的是，虽然《强制执行征收案件规定》从保障被征收人合法权益的角度考虑，严格了司法审查标准，但何为明显缺乏事实根据，何为明显缺乏法律、法规依据，何为严重违反法定程序或者正当程序等等，仍然过于抽象，使得实践中难以掌握和操作，法官会基于自己的判断而对这些标准作出截然不同的裁定，从而造成司法对行政的“干预过度”或“制衡不足”。对此，笔者认为，应当对房屋征收补偿决定的审查标准予以明晰。

在我国，无论是相关立法还是司法解释，对具体行政行为无效未作出明确的界定。《若干解释》第五十七条第二款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”但对于“无效”的标准，并未作具体规定。而国外对无效行政行为标准的构建则较为成熟，如德国《联邦行政程序法》第四十四条第一款规定：“行政行为具有严重瑕疵，该瑕疵按所考虑的一切情况明知判断属明显者，行政行为无效。”日本最高法院在1956年7月18日的判决中指出：“行政处分只要具有作为该国家机关权限的外观上的形式，即使该处分有违法的地方，除非违法是重大且明显的以外，在法律上也不应该视为当然无效。”[4]除了原则性概括式的规定，我国台湾、澳门地区以及其他国家如葡萄牙、德国等，对无效行政行为从主体、内容、形式、程序等方面确立了具体的判断标准。[5]

结合我国现有的法律依据和制度框架，同时借鉴参考国外行政行为理论和判断标准，笔者认为，《强制执行征收案件规定》第六条所规定的司法审查标准中，“明显缺乏事实根据”主要包括以下情形：1.作出房屋征收补偿决定未认定事实或认定事实不清；2.房屋征收补偿决定无相关证据证实，包括市、县级人民政府在规定的期限内没有向人民法院提供证据，市、县级人民政府所提供的证据是在作出房屋征收补偿决定后收集的等。“明显缺乏法律、法规依据”主要包括以下情形：1.作出房屋征收补偿决定没有适用法律、法规规范；2.作出房屋征收补偿决定适用了已废止或失效的法律、法规规范；3.作出房屋征收补偿决定所适用的法律、法规规范明显不适于其所针对的情形等。“明显不符合公平补偿原则、严重损害被执行人合法权益”主要包括以下情形：1.违反先补偿、后搬迁的原则，被征收人的征收补偿费用未足额到位、专款专用，在签订补偿协议或者作出房屋征收补偿决定前未对被征收人作出相关补偿安排，未保障被征收人基本居住条件，未保障被征收企业的基本生产经营条件；2.补偿金额或用于产权调换的房屋价值少于或小于被征收房屋价值；3.纵向上补偿价值低于市场评估价，横向上对不同被征收人的补偿金额有差异。“明显违反行政目的，严重损害公共利益”主要包括以下情形：房屋征收的目的不是出于公共利益的需要，而是打着公共利益的旗号进行征收。“明显违反法定程序或者正当程序”主要包括以下情形：1.房屋征收项目未依法纳入国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，未对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记并公布，拟定房屋征收补偿方案后未公布，未依法组织召开听证会，非法剥夺被征收人和社会公众依法享有的陈述、申辩、听证或者复议的权利，未依法进行社会稳定风险评估，未依法事先安排征收补偿费用，作出房屋征收决定后未予公布等；2.行政机关工作人员或者房屋征收实施单位工作人员，在开展房屋征收补偿具体工作中，与被征收人存在利害关系时未进行回避等。

虽然我们可以凭借理论，对申请执行的房屋征收补偿决定罗列出种种裁定不予执行的审查标准，但出于房屋征收补偿活动的复杂性和人类自身认识能力的有限性，不可能对所有无效不予执行的情形作出列举，也无法预料在今后房屋征收补偿活动领域会有哪些新的应当裁定不予执行的情形发生。因此，以上具体标准的罗列仅具有相对意义。今后，可通过制定或修改法律、法规及司法解释等途径，采用原则概括式规定、列举式规定以及兜底性条款规定相结合的方式，使房屋征收补偿决定无效不予执行的审查标准尽量具体化，这样既能指导当前的实践，又能对今后未知的发展变化留有空间。

二、关于正当程序与法定程序的关系

《强制执行征收案件规定》第六条将是否严重违反正当程序纳入司法审查范围，这与《征收与补偿条例》第三条中房屋征收与补偿应当遵循的“程序正当”原则相呼应，这意味着正当程序标准作为房屋征收补偿决定司法审查中一个能够直接适用的法律原则已经确立。

什么是“程序”？《辞海》解释为“按照一定的方式、步骤、时间和顺序作出法律决定的过程，其普遍形态是按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定”。而法律意义上“程序”的实质，则是“管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和过度的裁量”[6]。此处所论述的法律程序，仅指行政程序，不包含各种诉讼所涉的程序。笔者认为，行政程序本身是一个体现行政权力运行流程和规则的中性词，但行政程序一旦要被立法者以法律形式加以规范，用来约束行政执法主体、保障相对人合法权益时，必然融入一定的价值判断和标准设定。行政权力具有内在扩张性，如不加以有效规制，则容易滋生腐败。因此，必须对行政权力加以程序上的规制，从而实现行政执法的公平、公正。从这个意义上来说，通过法律法规等形式来规制行政程序，其价值方向就是为了实现程序正义。而要实现正义，就必须确保行政权在行使过程中取得相对人的理解、信任和支持。因此，在这样一种从某种程度上来说包含人类情感因素和道德评价在内的氛围下，行使行政权就必须遵循一个最基本的包含最低要求的程序规则，这个程序规则往往与合理性关系甚密。此时，“正当程序”就呼之欲出。从语义上分析，“正当”通常指人的行为、要求、愿望等的合法性和合理性。[7]笔者认为，正当程序应当是行政权行使过程中行政主体应当遵循的最低标准的程序准则，应当符合一般或“公认”的道德标准和价值观。

从西方法治发展史上看，正当程序的历史渊源可以追溯至英国普通法的自然正义原则。英国1215年《自由大宪章》第三十九条规定的“凡自由民，如未经其同级贵族之依法审判，或经国法判决，皆不得被逮捕和监禁，没收财产，剥夺法律保护权，流放，或加以任何其它损害”[8]最早表达了程序正义原则。之后，两项基本程序规则经过法院的判例解释应运而生，即“任何人不能作为自己案件的法官”和“人们的辩护必须公平地听取”[9]。“任何人不能作为自己案件的法官”，这条规则强调的是法官在案件审判过程中应当祛除偏见、保持中立，只有这样才能作出公平公正的判决；“人们的辩护必须公平地听取”，这条规则表现为法官在案件审判过程中应当给予当事人陈述、申辩的权利，作出判决前应当通知当事人，作出决定前应当向当事人说明理由。这两条最初在司法程序中确定下来的规则后来又被广泛运用于行政程序中，至今仍被英国法院和行政裁判所遵循。可见，在司法上，自然公正原则表现为法官在判案时必须听取双方意见，不能偏听一面之词；在行政上，这个原则表现为行政机关在作出对当事人有不利影响的决定时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实。[10]笔者认为，《征收与补偿条例》和《强制执行征收案件规定》中有关正当程序的要求，主要包括三个方面：第一，行政机关实施房屋征收与补偿活动，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开进行，并注意听取公民、法人和其他组织的意见；第二，房屋征收与补偿活动应当依法保障相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；第三，行政机关工作人员履行职责，与相对人存在利害关系时，应当回避。

谈到正当程序，必然会论及法定程序。“法定程序”，顾名思义，就是法律明文规定的程序，这里的“法律”，笔者认为应当包含法律、法规和规章。在房屋征收补偿活动中，作出房屋征收补偿决定需要依次经过下列程序：房屋征收项目纳入相应计划或规划范围→对房屋征收范围内房屋组织调查登记并公布→通知有关部门在房屋征收范围内暂停办理相关审批及手续→对征收范围内未经登记的建筑进行调查认定→拟定房屋征收补偿方案组织论证并公布→公布征求意见情况和修改后的房屋征收补偿方案→组织开展社会稳定风险评估→征收补偿费用到位→作出房屋征收决定并公告→选定和委托房地产评估机构→房屋征收部门与被征收人订立补偿协议→作出房屋征收补偿决定并公告。

那么，法定程序和正当程序之间是什么关系？首先，法定程序强调的是经法律、法规和规章明确规定的行政程序，对行政主体而言具有较强的羁束性；正当程序强调的是行政主体实施行政行为时必须满足的最低限度，具有一定的弹性空间，对行政主体而言更多的是适用行政自由裁量权范围以内的行为。在此需强调的是，“这种‘弹性’只有在确立了一种稳固的、包含价值导向的基础作为原则性要求时，才具有合理性，才能限制恣意。缺乏某种原则的‘弹性’并不是灵活性，而不过是恣意或反复无常的代名词。”[11]其次，从作用空间来看，一是在法律、法规、规章未对相关行政程序作出规定、需要填补漏洞的时候，正当程序可以发挥作用。行政管理的范围是广泛而复杂的，行政法规范不可能对行政管理的方方面面均作出相应的法律调整。因此，我国行政程序方面的法律制度资源具有稀缺性，在数量庞大的法律、法规和规章中，对行政程序予以明确规定的不多，而对于房屋征收补偿活动中的行政程序，除了在《征收与补偿条例》中有所规定之外，其他法律、法规和规章几乎没有涉及。因此，仅靠法定程序来作为人民法院审查标准是不够的，必要时需要借助正当程序来进行审查判断。二是在法律、法规、规章对相关行政程序规定较为模糊、法律概念或者程序性规定涵义不确定的时候，正当程序可以发挥作用。有了法定程序，并不等于可以规范程序上的所有问题。因为法定程序作为法律条款固定下来的规范，具有僵硬性、滞后性，不可避免会形成法律制度上的缺陷。因此，当遇到法律法规规定不明、概念不清等情况时，可借助正当程序这一标准来对征收补偿行为来作进一步的审查。三是法律、法规、规章在行政程序方面给行政机关留有一定自由裁量余地的时候，正当程序可以发挥作用。四是在一些规范性文件均依法制定、但相互之间存在不一致规定的时候，正当程序可以发挥作用。《征收与补偿条例》规定市、县级人民政府负责房屋征收补偿工作，市、县级人民政府及其所属工作部门可以就此项工作制定规范性文件。而在具体适用这些规范性文件时，有可能发生相互冲突或者不一致的地方，此时就可以通过正当程序来加以规范和说明。

三、关于非诉行政执行审查标准与行政诉讼审查标准的区别

关于房屋征收补偿决定的司法审查标准，是否应当与行政诉讼审查标准相一致，有人认为应当与《行政诉讼法》第五十四条规定的行政诉讼审查标准相一致的，即合法性审查标准，主要理由是：第一，与行政诉讼相比，房屋征收补偿决定未经过完整的诉讼程序，因而对被征收人权益更易造成损害，所以其审查标准至少不能低于行政诉讼的审查标准；第二，从《行政诉讼法》第六十六条规定非诉行政执行制度的初衷来看，法律并没有规定行政机关可以直接享有强制执行权，而是规定应当经过人民法院审查并作出准予执行的裁定方可实施，就是要确保被执行的具体行政行为合法，若降低审查标准，则无法与行政诉讼法确定的非诉行政执行制度的意图相吻合；第三，从行政诉讼的立法目的看，主要是为了维护相对人的合法权益、监督行政机关依法行政，而房屋征收补偿决定强制执行与被征收人的切身利益密切相关，如果不对其进行全面的合法性审查，就与立法宗旨相违背。

而笔者认为，房屋征收补偿决定强制执行的审查标准应当与行政诉讼的审查标准有所不同。理由是：第一，从被诉具体行政行为和非诉具体行政行为进入司法审查程序的条件看，前者是相对人行使诉权，提请人民法院进行司法审查的；而后者是相对人在法定期限内不起诉或者放弃诉权的情况下进入司法审查程序的。对前者的审查标准，应当严于对后者的审查标准。因为对于后者来说，行政机关作出基础行政决定后，行政决定已发生法律效力，在申请人民法院强制执行前，法律已经赋予相对人自我救济的机会，但相对人放弃了请求救济的权利。在赋予相对人诉权、而相对人放弃或丧失诉权的情况下，原则上应当是重大、明显违法的才不予执行；而对于一般违法行为，不影响其执行。因此，人民法院对非诉具体行政行为的审查标准就不应过于严格[12]，这可以理解为相对人不起诉的一种代价[13]，否则《行政诉讼法》中关于起诉期限的规定就失去意义[14]，相对人放弃救济也不会带来任何不利影响。同时，这也“符合行政法上关于行政行为效力的理论”。[15]根据违法情节的轻重，违法的行政行为可以分为三类：无效的行政行为、可撤销的行政行为和有瑕疵的行政行为。无效的行政行为是最为严重的违法行为，对相对人“自始”就不会产生约束，而且对任何国家机关也没有约束力；可撤销的行政行为，与无效行政行为相比并没有明显且重大的违法，但如果用合法性标准来检验，却有违法情形，而且这种违法不是极小的违法瑕疵可以靠补正或修正的方式来补救，而是要取消这个行为，但在经有权机关撤销之前，这个行政行为对相对人来说仍然有效；有瑕疵的行政行为，虽然构成违法，但因其具有极小的瑕疵，可以通过补正或修正其违法之处而使行政行为重新获得合法性。按照违法行政行为的三种不同形态，非诉行政执行中审查标准也有所不同：对于可撤销行政行为，若相对人不服，对其提起行政诉讼或者行政复议，有权机关应当予以撤销；但若相对人放弃诉权，那这个行为就可以进入执行程序，进而对相对人权益产生影响。对于无效行政行为，鉴于其“自始”都是无效的，因而相对人如果对其不提起诉讼，这个行为也不会发生效力，自然也就不可能进入执行程序。一个行政行为是否达到最严重的无效程度，学说上有“严重论”和“显著论”两种主要见解。[16]按照这两种见解的分析，房屋征收补偿决定若存在“明显缺乏事实根据；明显缺乏法律、法规依据；明显不符合公平补偿原则；明显违反行政目的，严重损害公共利益；严重违反法定程序或者正当程序”等情形，则其从行政行为的外观上来看，违法的程度已经极为严重、违法的情形已经非常显著，这是任何有常识的人皆可发现的违法状态，此时即可断定其为无效的行政行为。行政决定只有发生法律效力，才具有执行效力，因此无效的房屋征收补偿决定当然不予执行。第二，从两种审查的目的看，人民法院对被诉具体行政行为进行审查，是司法权对行政权较大程度的监督和制约，是要通过司法审查对行政予以监督以保护相对人的合法权益，也就是说，保护相对人合法权益是行政诉讼司法审查的最终目的和价值追求；而人民法院对非诉具体行政行为进行审查，从提高行政效率的角度看，法院应当在较短的时间内对非诉具体行政行为作出判断，使申请执行的具体行政行为尽快有一个明确的结果，其目的在于保障行政裁量权[17]。据此，非诉具体行政行为的瑕疵之处、一般违法问题，都可以在所不问，不影响人民法院裁定执行该具体行政行为。可见，人民法院审查的是非诉具体行政行为是否具备法定执行力，无效的具体行政行为才不准予执行。因此，合法性标准适合于行政诉讼审查，而有效性标准则适合于非诉行政执行审查。[18]

[18] 郝立：《非诉具体行政行为有效性审查需建标准》，载《法律与生活》，2006年第17期，第21页。

    （本文摘自常州市行政与经济法研究会《苏南现代化示范区建设的法治保障研讨会论文集》，作者为常州市人民政府法制办公室赵星）