【摘  要】加强非行政许可审批后续监管是深化行政审批制度改革的重要内容。当前，非行政许可审批后续监管存在着监管立法缺失、理论研究不够、监管理念陈旧、监管主体单一、监管办法不多等问题。对此，应按照完善社会主义市场经济体制的要求，加快政府职能转变，大力推进非行政许可审批后续监管的科学化、规范化、法治化。

【关键词】非行政许可审批  后续监管  问题  对策

党的十八大报告提出：要“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”这标志着我国新一轮行政审批制度改革大幕正式拉开。与上一轮审批改革侧重提速增效不同，这次改革的重点是要转变职能，即简政放权，并着力强化后续监管，构建新的行政审批运行模式。笔者就如何加强非行政许可审批事项的后续监管谈些粗浅看法，借以在深化我市行政审批制度改革方面抛砖引玉，不当之处请各位领导和专家批评指正。

一、非行政许可审批事项后续监管的现状

非行政许可审批事项，是指由行政机关和法律法规授权的组织（以下简称审批部门）对公民、法人或其他组织（以下简称被审批人）审查并作出决定的但不属于《行政许可法》调整的事项。后续监管是指审批部门为保障获得批准的被审批人能够持续按照审批条件开展相关活动进行的监督管理。目前，非行政许可审批后续监管在行政立法、行政管理实务、行政理论研究等诸方面存在很多不足，导致行政审批制度改革成效大打折扣。

（一）行政立法缺失

早在2004年，国务院办公厅就出台了《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发[2004]62号），第一次以规范性文件的形式出现了“非行政许可审批”的提法，很多地方政府也相继清理公布了非行政许可审批事项的数量、名称、实施机关等。但至今国家还没有出台规范非行政许可审批的法律法规，各地在非行政许可审批事项的界定、设定、实施和监管时随意性很大，依据大多是规范性文件，少数是政府规章。客观上，部分行政许可事项以非行政许可审批事项的名义，游离于《行政许可法》的适用范围之外，规避《行政许可法》的适用，使行政许可法的立法目的难以完全实现。同时，也使大量行政管理事项以非行政许可审批事项之名加强了对行政相对人的管制，特别是以审批代替监管，增加了市场运行成本和社会公众成本。

（二）理论研究不够

近十年来，我国学术界对行政审批的研究主要在行政许可方面，研究重点在优化流程缩短时限方面，取得了大量理论成果，在指导行政服务中心建设、规范行政权力运行方面成效明显。但是对于非行政许可审批，学者们尚未引起足够的重视，特别是对非行政许可审批后续监管的研究非常滞后，相关理论建设严重不足，还没有建立起一套完善的后续监管理论体系，无法指导行政审批制度改革实践更好更快地推进。

（三）实践操作缺位

一些审批部门对非行政许可审批后续监管的重要性、必要性和紧迫性认识不足，仍然沿袭传统的做法，即重审批、轻监管甚至不监管。近年来让群众怨气很大的食品问题、环境问题以及其他重大问题，缘由固然很多，而审批部门后续监管的缺位则是其中一个重要原因。实践中，后续监管的缺位主要有以下几种情形：对于已经取消的事项有的审批部门漠不关心，造成管理真空；对于已经下放的事项有的审批部门缺乏监督指导，造成基层审批管理质量下降；对于保留的事项有的审批部门仍然局限于年度检查，手段单一，而且具体监管程序严重缺失，创新监管的举措很少；对于后续监管的效果缺乏评估，激励惩戒机制不完善，一定程度上造成了被审批人守法成本高而违法成本低的问题。

二、加强非行政许可审批事项后续监管的对策建议

今年5月13日，李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上强调：“职能转变不仅要取消和下放权力，还要改善和加强政府管理，创新行政管理方式，提高政府治理能力。”伴随着国家和省大力度的简政放权，加强后续监管必将成为我市审批部门的一项重要日常工作。笔者认为，我们应当按照完善社会主义市场经济体制的要求，紧紧围绕我市建设苏南现代化示范区这一中心工作，解放思想，与时俱进，大力创新非行政许可审批的运行模式，不断推进后续监管的科学化、规范化、法治化。

（一）提升后续监管工作理念

目前，审批部门重审批轻监管的工作模式仍未根本扭转，为此必须全面领会十八大关于“着力激发各类市场主体发展新活力”的精神，树立先进的现代监管理念，将严格监管与促进发展、优化服务、改进执法相统一，理顺监管体制、完善操作机制、延伸监管触角，进一步提升监管效能。

1． 主动监管的理念

与非行政许可审批是依申请的行政行为不同，后续监管则是依职权的行政行为，具有较强的能动性。改变“民不告官不究”的被动监管理念。在根据上级的安排部署、社会公众投诉依法做好规定监管的基础上，积极主动地对广大被审批人开展后续监管工作。主动接触被审批人，了解其生产生活情况，掌握其对监管工作的需求。实践证明，审批部门与其把大量人力物力用在突击检查、集中整治和事后查处上，不如重心下移，全力抓好源头控制，增强监管的前瞻性、预见性和主动性。

2． 服务监管的理念

我国传统政府是一种管制型政府，以政府全能主义和权力本位为特征，政府处于整个社会的中心，对经济社会进行直接、微观的管理。近年来，构筑服务型政府成为了我国政府转型的主要方向。体现在后续监管上，就是应当突出服务，把服务放在第一位。服务被审批人。帮助被审批人规范生产经营，使其诚实守信实施有关审批事项，避免各种管理和法律风险，在提高经济效益的同时注重社会效益。服务社会公众。后续监管的最主要目的就是要维护社会经济秩序，保障社会公众的合法权益，防止被审批人做出不利于公共利益的行为。因此，在后续监管工作过程中，我们要秉承服务理念，切实提高监管质量和服务水平。

3． 程序监管的理念

从某种意义上讲，法治的核心就是程序问题。但我国缺乏民主、法治的传统，而其中又以对程序的漠视最为明显。所以，我们在履行具体监管职能时，应当强化程序意识，自觉遵守监管规则，改变只注意实体结果的思维定势，摒弃“目的和效果是一切，程序无关紧要”的观念，特别是在对先前的批准文件作出撤销、撤回或注销等不利于被审批人的后续监管决定前，要按照行政程序的一般法律原则着力保障当事人程序权利。

4． 责任监管的理念

责任行政是现代公共行政的基本原则，建立责任政府是现代市场经济国家的基本共识。目前，有些审批部门还是权力政府的老观念，始终认为行使权力是政府惟一的存在方式。事实上，承担责任是政府的第一要义。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：“有权必有责。”因此，加强后续监管，不仅是审批部门的权力，更是沉甸甸的责任。审批部门在行使后续监管权力时，必须对行使权力的过程和结果承担法律责任。同时，相对于社会而言，后续监管也是一种必须履行的职责，放任不管就是不作为，就是变相的鼓励被审批人违法违规，损害的是政府的公信力和社会公共利益。

（二）完善后续监管工作制度

非行政许可审批是一项庞大的系统工程，不亚于行政许可，而行政许可有《行政许可法》进行规范，非行政许可审批存在法律法规和制度的空白，所以，在国家、省出台规范非行政许可审批的法律法规之前，迫切需要出台适应我市具体实际的规范性文件，以实现非行政许可审批特别是有关后续监管工作的可持续的优化管理。建议抓紧制定或完善以下制度：

1． 后续监管指导服务制度

抓紧出台统一、细化的后续监管业务手册，明确监管事项（目录）、监管内容、监管程序以及具体要求，使被审批人对于应该做什么、怎样做、做到什么标准一目了然。改变坐在办公室坐等审批的工作习惯，积极组织开展现场检查、电话回访、网上评议等各种形式的监管工作，掌握被审批人的生产经营动态，做好对被审批人的行政指导服务。对于监管过程中发现的问题，在督促被审批人进行整改的同时，通过对监管情况分析及时调整监管重点，改进服务模式，杜绝被审批人违法违规。加强对基层的指导服务。对于下放到基层的非行政许可审批事项，定期、不定期到基层送监管政策、送监管方法，切实转变职能，落实市级审批部门的审批业务指导和后续监管帮扶责任，增强监管指导服务工作的有效性，防止管理脱节。

2． 后续监管评价惩戒制度

对被审批人实施审批文件情况定期进行评价，开展诚信评级，实行分类监管。突出重点地区、重点行业，加大监督抽查力度，提高检查频次，扩大检查范围，严格规范被审批人的生产经营行为。建立健全教育惩戒机制。对于被审批人不符合批文要求的行为，轻微违规的教育为先，首犯不罚；重大违规的及时启动行政告诫和行政处罚。对于屡查屡犯的被审批人，通过采取网上公示违规行为、撤销批文、注销主体资格等监管手段，加大违规成本，促使被审批人遵守有关规定。对社会公众意见较大的某些行业、某些地区开展集中整治，力争通过持之以恒的后续监督管理，使某些突出问题得到根本解决。在具体的教育惩戒过程中，审批部门需要履行告知义务，保障被审批人以及利害关系人的陈述申辩权、知情权、参与权、监督权以及救济权等程序权利。

3． 后续监管信息共享制度

同级审批部门之间、条线审批部门之间应完善后续监管信息共享机制，放大监管效应。通过传真、电话、抄告监管文件等形式及时沟通监管信息，同步更新监管数据，避免因信息不畅带来的监管真空。在现有的审批平台基础上，抓紧开发监管信息网上共享功能模块，明确审批部门信息录入的具体标准、主要内容，以及信息共享部门所要承担的相关义务，为后续监管提供信息保障的同时，进一步规范信息共享行为。

4． 后续监管协作配合制度

后续监管工作面广量大，而传统的监管做法是审批部门的“独角戏”，“包打天下”的套路给我们的后续监管工作造成疲于应付的被动局面。建立健全协作联动机制，是当前解决监管任务重、要求高与监管人员少、力量不足矛盾的有效手段。兄弟部门的协作配合。加强与各兄弟审批部门的横向协调配合，整合监管力量，推进联合监管，形成企业“一处违法、处处受限”的机制，提升企业的违法成本。媒体公众的协作配合。对外公布后续监管举报电话，鼓励媒体、社会公众参与监管，充分发挥舆论监督和社会监督的作用，努力营造全社会重视和支持后续监管工作的良好氛围，把“独角戏”变为各有关部门通力协作、各界群众广泛参与的“大合唱”，真正使被审批人不能违规、不敢违规，也不想违规。

5． 后续监管联系沟通制度

改变目前非许可审批事项的设定机关、理论研究机构与审批部门相互隔离的格局。作为审批部门，需要主动向设定机关反馈后续监管情况，就加强、转移或取消有关事项及时提出修订建议；对于危害安全、环境等可能严重损害公共利益的非行政许可审批事项，以及仅仅通过一般监管难以实现管理目的的重点事项，积极提请上级部门向有关立法机关申报立法建议，提高设定依据的法律效力位阶；主动与学术界联系，就后续监管的难点、热点问题共同开展理论和实践攻关；主动与社会公众代表联系，把群众满不满意作为衡量后续监管工作成效的重要标准；主动与行业协会联系，强化行业信用体系建设，充分发挥其自治自律作用。

（三）强化后续监管考核评估

根据行政法的原理，后续监管实质上是一项典型的行政执法权力。权力必须被监督，否则将会被滥用。面对新一轮行政审批制度改革有关职能转变的要求，笔者建议进一步健全以下机制：

1． 健全后续监管问责机制

将后续监管工作纳入审批部门职能转变重要内容进行经常性督查，并纳入审批部门年度综合考核。严格落实“谁审批谁监管、谁监管谁负责”的原则，对于只审批不监管或者监管不力造成严重后果的，对被审批人可能存在的违法行为不及时核查的，对于不按规定的内容和程序实施后续监管并损害被审批人和其他人员（如举报人、投诉人）合法权益的等各种情形，严格按照有关规定实施责任追究。

2． 健全后续监管激励机制

与单纯的审批相比，后续监管工作具有复杂性、长期性、对抗性，往往要得罪人，甚至要做“恶人”。毫无疑问，后续监管工作对于审批部门及其工作人员是个巨大的考验和挑战，殊为不易。因此，健全激励关怀机制很有必要。定期听取审批部门及其监管人员的意见和建议，采取有力措施帮助他们克服工作中的困难。通过开展岗位大练兵、评选岗位能手和优秀监管案例等活动，鼓励监管人员钻研业务，提高实战能力。关心监管人员的学习和生活，尽量免除他们的后顾之忧，更好地培养他们爱岗敬业的精神风貌，激发他们的工作热情和工作潜能。对于后续监管工作作出突出成绩的部门和人员及时给予物质奖励和精神方面的激励，增强审批部门及其工作人员的责任感，促使他们结合本职工作，创新工作模式，促进各项监管措施落实，进一步提升后续监管水平，提供优质服务，打造我市一流的社会经济发展环境。

3． 健全后续监管评估机制

党的十八大和全国两会召开之后，国家和省在降低企业和社会组织准入门槛、激发市场主体活力等方面出台了一系列鼓励社会投资、企业发展和社会组织培育的政策。为顺应行政审批制度改革的新形势，建议完善非行政许可审批后续监管的评估机制。通过对非行政许可审批事项监管情况定期进行评估，适时作出下放、转移或者取消的决定，实现压减大批非行政许可审批事项的目的。经过充分论证，对于基层管理更加便民高效，而且能够管理到位的民生类、产业类、主体资格类事项，大力下放相关事权，并规定严禁以任何理由、任何形式上收或变相上收审批权限，保证权力下放的刚性；对于行业组织或者中介机构能够管理的，积极转移相关事权，同时指导行业组织或者中介机构制定相关规程，健全自律机制，并做好后续规范管理工作；对于被审批人能够自主决定的，或者通过宏观引导和间接管理方式就可实现管理目的的事项，坚决予以取消；对于确需保留的事项，也要转变管理方式，特别是经济管理类事项应当进一步强化市场竞争机制，淡化审批前的实质审查，实现对被审批人的宽进严管。

（本文摘自常州市行政与经济法研究会《苏南现代化示范区建设的法治保障研讨会论文集》，作者为常州市编办唐王荣）