【摘 要】房屋征收是我国一项独特的制度，其产生的根源为我国土地所有权与房屋所有权的分离以及土地所有权和土地使用权的分离。随着经济社会的发展，城市市政建设和旧城改造的步伐不断加快，城市房屋征收的矛盾也日益突出，成为最易引发社会问题的一个敏感领域。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布施行，再次将城市房屋征收推上风口浪尖，而其对房屋征收强制执行所设定的单一司法执行模式，更引发了社会各界广泛而热烈的争论，学界亦是褒贬不一。同年颁布的《中华人民共和国行政强制法》，从法律的层面对行政强制制度进行了规范，详细规定了行政机关强制执行的程序以及申请人民法院强制执行的程序，但并未解决房屋征收司法强制执行模式造成的困惑。直到2012年3月，最高院司法解释（法释〔2012〕4号）公布施行，明确了房屋征收强制执行由人民法院裁定，市、县级人民政府组织实施的“裁执分离”模式，将行政强制执行权还权给行政机关，从而顺利解开了《国有土地上房屋征收与补偿条例》所造成的困局，同时又提出一个新的问题，即市、县级人民政府如何组织实施。基于此，本文拟对房屋征收中的行政强制执行制度进行研究。
【关键词】房屋征收 拆迁 行政强制执行 裁执分离模式 制度构建
第1章 房屋征收中强制执行的历史发展
1.1从“房屋拆迁”到“房屋征收”的流变
“房屋拆迁”这个词对大多数人来说都不陌生，我国在1991年就制定了《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》），并于2001年进行了修订，直到2011年国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》），《拆迁条例》这一沿用了20年的行政法规才真正走下历史的舞台，而“房屋拆迁”这个词也因此被“房屋征收”所代替，然而，从“房屋拆迁”到“房屋征收”的演变却没有这么简单。
早在2004年，全国十届人大二次会议通过了《宪法修正案》，把《宪法》第13条第3款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”以此确立了我国对公民私有财产实行征收或者征用的宪法制度，也为房屋征收立法打下了宪法依据的基础。2007年，全国十届人大五次会议通过了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），并于2007年10月1日起施行，其第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《物权法》首次将房屋征收写进法律，并把公共利益作为征收的前提条件，弥补了我国房屋征收制度无直接法律规定的空白，对房屋拆迁制度产生了极大的影响，其中最直接的影响就是导致《拆迁条例》的停止执行。《物权法》第42条明确了必须“依照法律规定的权限和程序”才可以实行征收，此处的“法律”是指狭义上的法律，即全国人大及其常委会制定的法律，而《拆迁条例》是由国务院制定的行政法规，位阶上低于法律的效力，因此《物权法》的制定施行导致了《拆迁条例》不能再作为房屋征收及拆迁的法律依据，城市房屋征收与拆迁工作就陷入无法可依的状态。
为了解决这一问题，我国于2007年8月对《城市房地产管理法》进行了修订，增加了一条作为第6条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上的单位、个人房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”该条款授权国务院就征收国有土地上房屋与拆迁补偿制定行政法规，既暂时缓解了现实所迫的“拆迁合法性危机”，又确保了《物权法》实施后我国房屋拆迁有法可依。[1]
从这一历史发展过程，我们发现，《拆迁条例》中仅仅只有房屋拆迁的概念而没有提及征收，《物权法》和《城市房地产管理法》则使用了“房屋征收”和“拆迁补偿”这两个概念，都规定了“房屋征收”后要依法给予“拆迁补偿”的制度，[2]那么“房屋征收”和“房屋拆迁”是不是同义概念呢？我想答案是否定的。房屋征收是国家因公共利益需要强制取得房屋所有权的公权力行为；而房屋拆迁中的“拆”意指拆除房屋，“迁”意指将房屋所有人搬迁至别处重新安置。因此，在理论上，房屋拆迁应是拆迁人对已经取得所有权的房屋的处置和对原房屋所有人的安置行为。房屋征收后并不一定会拆迁，对于国家需要使用或者一些具有历史文化价值的建筑物，国家征收的目的只是为了更好地修缮和保护，在征收后就只有迁而没有拆，即使是需要拆迁的房屋，也是征收在先而拆迁在后。[3]然而，房屋征收也不是房屋拆迁的必要前提。刚才提到，拆迁的前提是取得房屋所有权，只有取得了房屋所有权才可以对房屋进行拆除，而取得房屋所有权的途径有两种：一是通过公权力对房屋进行强制征收，二是通过平等协商的方式对房屋进行购买。因此，房屋拆迁既可能是房屋征收后的拆迁，也可能是协商购买后的拆迁，前者必须基于公共利益的目的，后者往往是基于商业目的。《拆迁条例》并没有对这两种性质的拆迁进行区分，从而导致了实践中商业目的的拆迁也被纳入到《拆迁条例》所保护的拆迁范围，成为受公权力保障的一种拆迁活动，从而引发拆迁人与被拆迁人矛盾的频发。综上所述，“房屋征收”与“房屋拆迁”是两个完全不同的概念，《物权法》和《城市房地产管理法》将这两个概念混用是不严谨的。
《征收与补偿条例》将城市房屋拆迁修正为国有土地上房屋征收，不仅仅是名称上的变化，更为重要的是还原了房屋征收的本质，确立了公共利益的需要这一基本前提，有效地改变了常年来公益性征收和商业性征收混为一谈的混乱局面。
1.2我国房屋征收中强制执行概况
基于“房屋拆迁”与“房屋征收”的区别，我将我国房屋征收中强制执行分为两个阶段，即《拆迁条例》阶段的房屋拆迁强制执行和《征收与补偿条例》阶段的房屋征收强制执行，以此来分别阐述不同历史阶段中房屋征收（拆迁）的强制执行制度，通过阐述和对比来体现我国房屋征收中强制执行制度的历史演变和存在的问题。
1.2.1《拆迁条例》阶段的房屋拆迁强制执行
根据《拆迁条例》的规定，房屋拆迁要经过以下程序：一是房屋拆迁的决定阶段，二是房屋拆迁补偿安置的协商、裁决阶段，三是房屋拆迁的实施阶段。
1.2.1.1行政强制拆迁
拆迁补偿安置协议是拆迁人和被拆迁人之间签订的、涉及补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等众多事项的协议，就这么多事项要达成一致并不容易，因此，实践中拆迁安置补偿协议很有可能无法达成。因此《拆迁条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”当事人不服裁决的，可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。但实践中仍有部分被拆迁人对补偿安置裁决不满，但是他们既不申请行政复议又不提起行政诉讼，也不履行该补偿安置裁决，于是《拆迁条例》第17条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。” 这里的“由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁”就是《拆迁条例》所规定的行政强制拆迁。行政强制拆迁在实践中引发了一系列问题：
其一，执行主体混乱。《拆迁条例》只规定由市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，“有关部门”到底是指的哪些部门立法并未明确，于是在实践中，政府在作出行政强制拆迁的决定后，为了加快拆迁进程，往往会调动一切权力资源，由政府组织公安、检察、司法、国土、规划、城建、房管等众多部门参加的拆迁机构实施拆迁，或者以“联合执法”的名义联合众部门来实施强制拆迁，而这些部门之间并没有明确的职能分工，实际操作过程中经常引起混乱，激化房屋拆迁的矛盾。《拆迁条例》阶段的房屋拆迁，由于并不要求以公共利益的实现为前提，因而导致了公益性拆迁和商业性拆迁鱼龙混杂的状况，由于商业拆迁往往可以带来巨大的利益，这就造成拆迁执行部门容易发生寻租的行为，进而更加破坏了行政机关的公正性和中立性，更容易侵害被拆迁人的合法权益。
其二，执行程序混乱。程序公正是实体公正的保障，特别对于房屋拆迁这种对公民权益造成极大影响的行为，尤其需要严格遵守法定程序这一基本原则。要进入到行政强制拆迁这一步骤，需要经过若干法定的前置程序，实践中，这些程序并未被严格遵守，有的甚至被肆意破坏，有些地方在没有获得拆迁许可的前提下政府就组织强制拆迁[4]，有些地方是未经过裁决就直接进入强制拆迁的程序[5]，类似情况比比皆是。
其三，执行手段混乱。在执行主体和执行程序都混乱的情况下，执行手段的混乱可谓触目惊心。为了达到强制拆迁的目的，拆迁人和个别行政机关不择手段，采取了一切可以让被拆迁人搬离的办法。从停水、停电、破坏楼梯这些“温柔”的手段[6]，到殴打、非法拘禁、大型机械破坏性拆除等“火爆”的手段[7]，在《拆迁条例》施行的20年间如家常便饭般地持续发生着，这些野蛮暴力的拆迁手段直接导致拆迁矛盾的升级，从而引发了一系列被拆迁人抗拒强拆而自杀、自焚的惨烈事件。
1.2.1.2先予执行
《拆迁条例》第15条规定：“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”在实践中，拆迁人与被拆迁人达成拆迁补偿安置协议之后，有时会出现被拆迁人反悔、拒绝履行协议的现象，拆迁人便会依据拆迁补偿安置协议向人民法院提起民事诉讼，并申请先予执行。被拆迁人不履行拆迁补偿安置协议一般是有合理原因的，但是拆迁人为了尽快达到拆除房屋的目的，根本无视被拆迁人的合理诉求，于是借助先予执行的手段对房屋进行司法强制拆迁。
除了民事诉讼中的先予执行，还有行政诉讼中的先予执行。拆迁人为了加快拆迁进程，往往不会耐心地与被拆迁人反复协商以期达成拆迁协议，而是在很短的时间里就申请房屋拆迁管理部门裁决，然后依据裁决提起行政诉讼，同时申请人民法院先予执行。地方政府往往会以被拆迁人不履行拆迁义务将给国家利益、公共利益和其他被拆迁人合法权益造成重大损失为由，对人民法院施加压力，法院往往会迫于压力在诉讼过程中就对拆迁房屋进行先予执行。[8]此外，《拆迁条例》第17条规定，被拆迁人或者房屋承租人不履行拆迁补偿安置裁决的，房屋拆迁管理部门可以依法申请人民法院强制拆迁。
司法机关对房屋拆迁进行先予执行，不仅容易损害被拆迁人的合法权益，造成无法挽回的损失，同时也容易使司法强制拆迁沦为“拆迁工具”，进而损害司法的权威性。
1.2.2《征收与补偿条例》阶段的房屋征收强制执行
鉴于《拆迁条例》阶段房屋的行政强制拆迁和先予执行的司法强制拆迁在实践中有众多弊端，因此在《征收与补偿条例》中立法者重新构建了房屋征收强制执行制度。
根据《征收与补偿条例》的规定，房屋征收与房屋拆迁一样要经过征收决定、补偿安置和实施征收三个阶段，但是每个阶段的内容却发生了巨大的变化。
第一，征收决定阶段。房屋征收必须也只能以公共利益的需要为前提，即只针对公益性拆迁，而排除了商业性拆迁，这是与房屋拆迁最核心的一个区别。在这个前提下，还要经过拟定征收补偿方案、公开征求意见、举行听证会、社会稳定风险评估等一系列程序，在确保征收补偿费用足额到位的情况下，方可作出房屋征收决定。征收决定包含征收补偿方案和申诉权利等事项，应及时予以公告。
第二，补偿安置阶段。由房屋征收部门与被征收人根据征收补偿方案订立补偿协议，基于不同的协商结果也可以分为三种情形：一是房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内订立补偿协议，并且协议得到顺利履行；二是房屋征收部门与被征收人虽然按期订立了协议，但是一方当事人不履行协议约定的义务，则一方当事人可以依法提起诉讼；三是房屋征收部门与被征收人未能按期达成协议，或者被征收人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。房屋征收中取消了房屋征收管理部门作出裁决的规定，同时还明确了房屋征收应当先补偿、后搬迁的内容。
第三，实施阶段。针对第二阶段的三种不同情形，进入第三阶段后也有所不同。第一种情况，可以直接进行房屋征收的实施，即房屋征收部门依法取得征收范围内房屋所有权，被征收人自行搬离；第二种情况，通过诉讼的方式，在人民法院作出判决后可以实施司法强制执行；第三种情况，被征收人对补偿决定不服的可以申请复议或者提起诉讼，从而进入复议程序或者诉讼程序，如果被征收人在法定期限内既不申请复议也不提起诉讼，又不在补偿决定规定的期限内履行搬迁义务的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府申请人民法院强制执行。
可见，《征收与补偿条例》仅设置了申请人民法院强制执行这一种强制执行方式，而取消了行政机关自力执行的方式，从《拆迁条例》阶段行政机关和司法机关共享强制执行权变成司法机关独有的模式，这一模式的变化能否改变强制拆迁的混乱局面，扬长而避短，能否更好地保障被征收人的合法权益，我想，有必要对强制执行模式进行一个全面系统的分析，对各种强制执行模式进行比较，方能知晓答案。
2.1我国行政强制执行模式之争
行政强制执行模式，是指行政强制执行的模型和范式，它在行政强制执行制度中占有十分重要的地位，起着很重要的作用。[9]选择一种合适的行政强制执行模式，是构建整个行政强制执行法律制度的基础。我国行政法学界对行政强制执行模式之争常年不断，不同观点之间争议较大，经梳理总结，比较主流的观点是行政机关强制执行模式、司法机关强制执行模式和行政机关、司法机关混合执行模式这三种模式。
2.1.1行政机关强制执行模式
行政机关强制执行模式，又称行政机关自力强制执行模式，是指对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，由行政机关自行强制其履行义务或者达到与履行义务相同状态的一种强制执行模式。这一模式是以对行政主体优越性的尊重以及对行政效率的追求为基础的，强调行政权的高效运行，行政强制执行主体是行政机关。该模式对行政机关的执法人员要求比较高，需要具备专业的法律知识和较高的法律素养。这一模式的优点是执行程序较为流畅，行政主体在作出强制执行决定后即可直接进入到执行程序，有利于提高行政效率；其缺点是行政机关既是作出行政决定的主体，又是强制执行的决定和执行主体，有既是“运动员”又是“裁判员”之嫌，因而容易导致权力滥用、因缺乏监督而造成不公正等，最终可能侵害相对人的合法权益。
2.1.2司法机关强制执行模式
司法机关强制执行模式，又称申请司法机关强制执行模式，是指公民、法人或者其他组织不履行行政义务时，除了法律特别授权行政机关实施有限的强制执行外，行政机关不得强制义务人履行该义务，只能经非诉形式申请人民法院通过裁定等方式促使义务人履行义务的强制执行模式。[10]这一模式是由行政机关提出行政强制执行的申请，由司法机关对这一申请进行司法审查，在对行政决定进行全面审查和对事实认定的基础上作出是否强制执行的裁决，并由司法机关直接执行这一裁决，执行主体是司法机关。该模式对法官的要求较高，很多行政决定涉及专业性、技术性以及行政裁量等问题，要求法官具备相应的专业素养，也需要从法律上设置相应的制度以配合司法执行。[11]这一模式的优点是可以防止行政权力滥用，充分保证强制执行的公正性，保障相对人的合法权益；缺点是不利于提高行政效率，可能增加行政管理的成本，也增加了司法机关的负担。
2.1.3行政机关与司法机关混合执行模式
行政机关与司法机关混合执行模式，是指公民、法人或者其他组织不履行行政义务时，可以由行政机关自行强制执行，也可以申请司法机关强制执行，即执行主体是双重主体的混合执行模式。这种复合模式综合了前两种单一执行主体模式，既赋予行政机关以一定的强制执行权，又赋予司法机关以一定的强制执行权，如果能够合理地分配好两者的强制执行权，并构建良好的制度加以实施，那就有可能避开单一制的缺点、综合各自的优点，进而实现行政强制执行制度完善。这一模式存在的问题是，如何分配好行政机关与司法机关的强制执行权，什么情况下该由行政机关来执行，什么情况下该由司法机关来执行，这种权力分配必须由法律明确作出规定，以免在执法过程中出现权责不清甚至行政机关、司法机关“抢权”或者“推诿”的情况。
2.2裁执分离的行政强制执行
我国现行的行政强制执行模式，正是行政机关与司法机关混合执行模式。《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权的，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”《行政强制法》第2条第3款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”这些规定均是我国行政强制执行模式在实定法上的体现。
2.2.1行政权与司法权的分配
如前文所述，混合执行模式必然需要解决行政权与司法权的分配问题。纵观各国的行政强制执行模式，可知大部分国家是实行以行政执行为主的混合执行模式，也就是说，行政强制执行的执行权主要由行政机关来行使，司法机关执行往往是起到补充的作用，大部分情况下司法机关并不行使强制执行权，而仅仅对强制执行行为进行监督。而从我国的法律规定来看，比如《行政诉讼法》第66条中规定“……行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”很多学者据此得出我国是“以申请人民法院强制执行为主，以行政机关自行强制为辅”的模式，这也确实是多年来我国执行制度的现状。《行政强制法》第2条第3款的规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院……”从该定义可以看出，行政机关自行强制执行被移动到行政机关申请人民法院强制执行之前，同样是以“或者”连结，却与《行政诉讼法》的表述顺序不同。这种前后顺序的调整，是对行政主体性的一种强调。[12]我们可以相信，立法机关在制定这一规定时对“行政性”的强调和重视，或许可以解读为行政强制执行要“还权”给行政机关，要变革成以行政机关执行为主的模式。可是，这并不能解决《征收与补偿条例》所留下的执行难题。《征收与补偿条例》第28条规定：“被征收人在法定期间内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”该条仅规定了申请人民法院强制执行一种方式，而未赋予行政机关自行执行的权力，即以“司法强制”代替了“行政强制”和“司法强制”并行的机制，这与还权给行政机关的立法趋势是相悖的。
2.2.2“司法强制”的悖论分析[13]
在《征收与补偿条例》起草过程中，对是否保留行政机关自行强制搬迁争议较大，“行政强制论”认为，征收作为政府公权力，行政强制性是应有之义，作为维护公共利益的政府征收行为，行政强制权不能削弱，只有高效的行政强制才能保证公共利益的及早实现；“司法强制论”则认为，征收从启动到实施都由政府来进行，政府是征收的一方当事人，不应再拥有强制搬迁权，如果将该权力交由政府来行使，容易导致行政强制权的滥用，不利于保护被征收人权益。[14]最终，立法者采纳了司法强制论的观点，因此就有了第28条的规定，于是引发了“司法强制”的悖论。
首先，房屋征收补偿是一项具有很强专业性的活动，从征收决定的作出到签订征收补偿协议再到补偿决定的作出，需要经过一系列非常复杂和严格的程序。《征收与补偿条例》第8条规定的各项内容，涉及面非常广泛且涉及众多专业领域。第9条规定则要求政府从动态上把握公共利益的判断。随后第10条、第11条、第12条规定了征收补偿的一系列程序。在第3章补偿部分，则规定了一系列补偿内容的确定过程。由此可见，房屋征收补偿除了必要的合法性之外，对合理性的要求也非常高，而这种合理性一般不能仅依据法律条款就能作出正确判断，而需依赖行政领域的专业知识背景，经过综合分析考量，才能作出既合法又合理的征收和补偿决定。
其次，搬迁的问题直接涉及前文提到的两个决定，即房屋征收决定和补偿决定，要对是否应当搬迁作出正确判断，就必须对这两个决定是否合法、合理进行全面审查，作出客观而准确的判断。根据前文的阐述，这两个决定都是在经过复杂和严格的程序并依托相关政策规定以及专业领域的技术标准、行业规范等基础上作出的，要对其进行全面审查、实质审查，对司法机关来说具有极大的挑战性。换句话说，房屋征收领域的众多事项本身并不适合于司法裁判，因此全面审查、实质审查在大多数情况下是不可行，只能退而求其次，进行合法性审查、程序性审查。
再次，司法机关进行合法性审查、程序性审查而舍弃全面审查、实质审查的结果是，有可能造成对不公正的权力进行公正程序的转换。比如，假设房屋征收决定所依赖的各项规划虽然合法，但其内容本身违背科学规律，而房屋征收决定是符合该规划的，那么司法机关基于有限的法律资源对其进行合法性审查、程序性审查后，作出准予强制搬迁的裁定，并亲自进行强制执行的实施，则势必会导致对被征收人合法权益的侵害。司法机关作为居间裁判者的角色和相对人权利救济的最后一道屏障，其侵害行为对社会造成的负面影响必然广泛而深远，不仅会严重损害其自身的形象和权威性，同时也不利于相关权利救济的实现。
因此，为了限制行政权力滥用的“司法强制”模式，违背了司法权和行政权之间科学的职能划分规律，不仅不能起到良好的监督和限制作用，还容易使自己陷入错误裁判的境地，这种行政权和司法权配置的错位，就构成了“司法强制”的悖论。
2.2.3裁执分离模式
要破解“司法强制”的悖论，就要建立裁执分离模式。在行政机关发动强制执行权之前，由行政机关依法申请人民法院对其强制执行决定作出合法性审查，再由行政机关来担任具体实施的工作，这就是行政强制执行的裁执分离模式。[15]
建立该模式需要从以下两方面着手：一是要将行政强制执行权还权给行政机关。首先，行政强制执行本就是属于行政机关的法定权能范畴，是行政机关的法定职责；其次，房屋征收补偿具有较强的专业性，更适合由行政领域的专业人员具体执行，这有助于行政效率的提高和制度资源的节约。二是将裁判权留给司法机关。首先，由司法机关对征收补偿决定作合法性和程序性审查，监督制约行政机关的强制执行行为，可以有效克服行政执行模式可能导致滥用职权、专断执行等弊端，又可以确立司法机关居间裁判的权威性；其次，司法机关不直接实施执行行为，可以有效增加相对人的救济途径，更好地保障相对人的合法权益。
2012年3月26日，最高人民法院公布了《强制执行若干规定》，对市、县级人民政府申请人民法院强制执行征收补偿决定案件的相关问题作了司法解释，其中第9条明确规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”至此，我国房屋征收中强制执行的裁执分离模式正式建立。
第3章 房屋征收中行政强制执行制度的展开
在对我国房屋征收强制执行的历史发展、执行模式等内容进行分析研究的基础上，我想对现行裁执分离模式下的房屋征收行政强制执行制度进一步展开探讨，在现有的法制框架内探索相关制度的可能性，并立足市、县级政府的角度对如何组织实施房屋征收中行政强制执行提出具体的制度设想。
3.1房屋征收中行政强制执行的和解
行政强制执行和解，是指在行政强制执行阶段，行政机关与行政相对人就执行标的的全部或部分协商一致、达成协议，从而使行政义务尽快得到履行以终结执行程序的法律制度。在民事强制执行中，和解是非常常见的，而关于行政强制执行能否和解，学界一直存在着争议。传统行政法学理论认为，行政机关实施行政强制执行，是履行公权力的一种行为，基于公权力所固有的特性是不能处分的，相对人必须履行其义务而没有协商的余地，因而在强制执行过程中不能与相对人和解。然后在行政实践中，执行的和解早已被大量运用，其中有些还取得了较好的效果。[16]《行政强制法》第42条规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。”可见，我国在实定法层面已经认可了行政强制执行和解作为一种例外情形的存在，[17]因此对该制度的合理性基础本文将不再赘述，而仅对如何完善这一制度程序作一些探讨。
我想从以下几个方面对房屋征收中行政强制执行和解提出一些设想：
第一，行政强制执行和解的原则。首先是依法和解原则。即行政强制执行和解的内容合法和程序合法。其次是自愿和解原则。行政强制执行的和解应当在双方自愿的前提下进行，特别是要征得行政相对人的同意，不能以行政权力来迫使相对人达成和解。
第二，行政强制执行和解的实施阶段。根据《征收与补偿条例》和《强制执行若干规定》的规定，房屋征收中行政强制执行和解应当在行政机关提出强制执行申请到执行完毕这一阶段中进行。尚未申请的，则不存在强制执行这一和解的前提和基础；已执行完毕的，同样不再适用执行和解，这是显而易见的。
第三，行政强制执行和解的内容。《行政强制法》第42条规定：“执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。”这一规定实质上是对执行协议的内容进行了严格限定。首先是可以约定分阶段履行，这只是时间上的放缓，并不影响行政强制执行决定的内容；其次是可以减免加处的罚款或者滞纳金，这只是对基于基础性金钱给付义务而派生的间接性强制的一种减免，并不是对前面的基础性金钱给付义务的减免；再次，可以减免的前提是当事人采取了补救措施。[18]那么，行政强制执行和解的内容能否扩展为补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费等事项呢？如果对这些事项进行执行和解，则可能会有碍房屋征收活动的公平，但如果被征收人或被征收房屋等相关事项发生情势变更，则以这些事项为和解内容也非绝对不可，但是应严格和解的相关程序。
第四，行政强制执行和解的程序。一是执行和解的提出。执行和解可以由申请强制执行的人民政府或者被征收人提出，一方提出后另一方同意和解的，可以启动执行和解的程序。二是和解双方就执行和解相关内容进行协商。三是和解的结果。协商无法达成一致的，强制执行将继续实施。协商一致后达成执行协议的，又要分为两种情形：法院作出裁定前达成执行协议的，由行政机关撤回强制执行的申请，从而终止强制执行程序；法院作出准予强制执行的裁定后交由政府组织实施的，可由法院主持和解或调解。被征收人仍然不履行执行协议的，则恢复行政强制执行程序，并按照补偿决定而非执行协议的内容实施强制执行。
第五，行政强制执行和解的保障。一方面，要提高行政执法人员的素质，要充分理解相关的法律、法规及国家政策，以确保其正确运用行政强制执行和解的权利，在确保公共利益得以维护和实现的同时，尽量吸纳被征收人的合理意见，维护或实现他们的利益，以达到各方利益的和谐平衡。另一方面，要充分发挥人民法院对执行和解行为的监督指导作用。房屋征收强制执行的和解是在申请人民法院强制执行之后才启动的，应当赋予法院对执行和解行为的监督权以及对执行协议的审查权，以确保执行和解合法有序进行，进而避免滥用和解而损害法律的尊严和严肃性。 [19]
3.2房屋征收中行政强制执行的组织实施
国家在立法层面对房屋拆迁制度进行了的清理整合，构建了全新的房屋征收制度，然而再完美的制度也必须要有正确的执行才能发挥作用，因此，房屋征收中强制执行能否合法、合理、有效、和谐地实施，还要依赖地方政府对制度的贯彻落实。根据《强制执行若干规定》第9条的规定，房屋征收强制执行由作出补偿决定的市、县级人民政府组织实施，那么，市、县级政府应该如何组织实施呢？
3.2.1相关制度建设
第一，制定相关的规范性文件。由于现有的法律、法规没有对房屋征收中行政强制执行的程序作出规定，因此，在政府具体执行的时候难免会出现无法可依的情况。市、县级人民政府可以通过制定政府规章或者规范性文件的方式，对执行的程序、各部门的职责分工等内容进行规定。需要注意的是，制定这样的规章或规范性文件，应当公开征求意见，并经市政府常务会议讨论后才可施行。
第二，制定相关的应急预案。针对房屋征收行政强制执行中可能发生的恶性抗拒事件，应当制定相应的突发事件应急预案，一旦事件发生立即启动预案，各部门可以依照预案的设定有条不紊地进行应对、妥善处理。
第三，明确各部门的职责，建立联席会议制度。政府各部门之间应当有明确分工，通过协同合作的方式来共同完成执行任务。由政府分管领导牵头召开联席会议，召集各相关部门研究案情，确定分工负责的强制执行方案，细化强制执行的步骤、方式方法，确保强制执行安全、有序进行。
房屋征收部门是房屋征收工作的行政主管部门，因此也是房屋征收中行政强制执行的主管部门。房屋征收部门一般设定由住房保障和城乡建设部门担任（以下简称住建部门），但由于各地区政府的组织机构有所不同，有些地方政府住建部门分为住房保障和房产管理部门、城乡建设部门两个独立的部门，这种情况下一般由城乡建设部门担任房屋征收部门。房屋征收部门负责房屋征收行政强制执行的组织协调，担任总指挥的角色。
城市管理综合执法部门。城管部门担任主要执行部门，具有以下优点：第一，集约行政资源。城管部门拥有一支专业的执法队伍，执法人员经过正式的培训、考核后上岗，具有较好的专业素养，由他们来进行强制执行，可以集约利用现有的行政资源。第二，获得较好的执行效果。“城管”每日行走在城市管理执法的第一线，积累了丰富的执法经验，这些宝贵经验将帮助他们尽快探索出高效率、高质量的强制执行方法。第三，便于政府掌控。城市管理综合执行部门直接隶属于地方政府，这有利于政府对执法行为的监督管理，可以及时发现问题、解决问题，尽快化解强制执行中的矛盾。
公安部门。强制执行过程中，执法人员与被征收人很可能发生冲突或者意外，有些可能违反治安管理规定甚至涉嫌犯罪，公安部门应做好执法现场的安全保卫、警戒、现场封闭等维护秩序工作，及时制止和处理违法、犯罪行为。
消防部门。强制执行现场情况复杂多变，为了应对各种可能发生的自焚、纵火、跳楼等极端情况，消防部门应派出消防车、携带救生气垫等器械在现场待命，及时处理相关情况。
卫生部门。执行现场发生人员伤亡事故的，卫生部门应当及时安排医疗救治。
街道、基层组织。被强制执行房屋所属的街道或其他基层组织，应配合执法人员将被强制带离的被征收人护送到周转用房，切实做好其心理疏导工作，防止强制执行后发生其他意外事件。
监察部门。根据《行政监察法》的规定，县级以上地方各级人民政府监察机关可以对本级人民政府各部门及其公务员、本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员的执法、廉政、效能情况进行监察。因此，房屋征收中行政强制执行的各职能部门和执法人员都应当接受监察机关的监察。
公证机关。对被强制执行的房屋及物品的情况进行公证，保存原始证据。
3.2.2房屋征收强制执行的前期程序
第一，市、县级人民政府在申请人民法院强制执行前的准备工作。首先，房屋征收部门要充分了解被征收人的情况，要检视整个房屋征收过程中被征收人的诉求，认真回顾每次与之协商的情况记录，并再次催告其履行补偿决定，被征收人仍然拒绝履行的，才可以着手申请。其次，要确保被征收人按照补偿决定应当获得的补偿已经足额到位，即准备好用于产权调换的房屋以及转换成货币补偿所需的资金，开设好专户存储账号，严格遵守先补偿、后搬迁的规定。行政强制执行虽然可以加快行政目的的实现，但是很容易激化社会矛盾，为了和谐社会的建设，只要有替代实现的方式，就尽量不使用行政强制执行，因此，在做好这些准备工作之后，才可着手申请房屋征收强制执行。
第二，房屋征收强制执行的申请。根据《征收与补偿条例》第28条、《行政强制法》第55条以及《强制执行若干规定》第2条的规定，市、县级人民政府在向人民法院提交房屋征收强制执行申请时，应提供以下材料：（一）房屋征收强制执行申请书，由作出征收决定的市、县级人民政府负责人签名并加盖政府公章、注明日期；（二）征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件、社会稳定风险评估报告；（三）被征收人、直接利害关系人的意见、数次协商的情况、征收补偿决定送达凭证和房屋征收部门催告情况；（四）申请强制执行的房屋状况、具有相应资质的房地产价格评估机构出具的房屋价值评估书、补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点、面积等材料；（五）被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况。
第二，房屋征收强制执行前的证据保全。实施强制执行前，申请人应向公证机关申请办理强制执行有关事项的证据保全。证据保全的目的是使能证明被执行房屋基本情况的原始证据不致因时过境迁而消灭或遭到破坏，事后一旦发生纠纷有法定证据可查，同时也可以保障被征收人的合法财产不被非法侵害。根据《房屋拆迁证据保全公证细则》（司法部第29号令）的规定，实施强制执行房屋证据保全时，公证机关应通知被征收人到场，拒不到场的，公证员应在笔录中记明；实施强制执行房屋中有物品的，公证员应当对所有物品逐一核对、清点、登记、分类造册，并记录上述活动的时间、地点，交两名有完全行为能力的在场人员核对后，由公证员和在场人在记录上签名，被征收人拒绝签名的，公证员应在记录中记明；物品清点登记后，凡不能立即交与被征收人接收的，公证员要监督征收人将物品存放在其提供的仓库中妥善保管，并对物品挂签标码，丢失损坏的，仓库保管人应承担赔偿责任；申请人应制作通知书，通知当事人在一定期限内领取物品。逾期不领的，公证处可以接受申请人的提存申请，办理提存。需要指出的是，这一公证程序是在房屋征收强制执行的具体实施过程中进行的，这里单列出来是为了表述清晰。
3.2.3房屋征收强制执行的具体实施
第一，强制执行的具体实施。
首先，由市、县级人民政府向被征收人发出书面通知，通知应载明被征收人姓名、拟强制执行的房屋地址、强制执行所依据的司法机关作出的准予强制执行裁定书的名称及编号、强制执行的具体时间等内容，并再次催告其自行搬迁。其次，按照在联席会议上拟定好的强制执行方案，由房屋征收部门担任总指挥，城管部门、公安部门、消防部门、卫生部门、街道、基层组织、监察部门和公证机关各司其职，共同实施强制执行。到现场之后，执法人员应当对被征收人宣读相关执法依据的文书，并再次询问其是否愿意自行搬迁，如遭拒绝，则可以开始实施强制搬迁。由公证机关的公证员对房屋内所有物品逐一核对、清点、登记、分类造册，并记录上述活动的时间、地点，交两名在场执法人员核对后，由公证员和在场人在记录上签名，被征收人拒绝签名的，公证员应在记录中记明。物品清点登记后，可以对物品进行强制搬迁，由执法人员将所有物品妥善搬迁至周转用房。对被征收人实施强制搬迁的，应当由公安机关进行。强制搬迁完毕后，如需拆除房屋的，由城管部门组织拆除。按照“迁人、搬物、拆房”的顺序进行。各部门具体措施如下：
公安部门。首先，用警戒线圈出强制执行房屋的区域，并安排人员值守，禁止与强制执行无关的人员进入警戒区域，维持良好的现场秩序。其次，保护被征收人和执法人员的人身安全，及时制止违法犯罪行为，必要时可依法采取强制措施。再次，如遇到被征收人暴力抗拒执法，针对其采取的暴力方式，可采取相关措施及时制止，将其强行带离现场，但应严格遵守枪支警械的使用规定，避免枪支警械造成人员误伤[20]。如遇被征收人以自杀、跳楼等方式抗拒执法的，应由谈判专家对其进行劝解，以争取时间阻止其实施自杀行为。
消防部门。首先，执行现场发生火情或者被征收人纵火、自焚的，应及时灭火并对被困人员进行营救，尽可能减少人、财、物的损失。其次，如遇被征收人以跳楼的方式抗拒执法的，在谈判专家所争取的时间内，以最快的速度铺设救生气垫，以保护其人身安全。
卫生部门。应安排急救车和相关医护人员在执法现场待命，对受伤人员及时进行医学处理，如遇重伤等紧急情形，简单处理后及时送医治疗。
城管部门。作为房屋征收强制执行的主要执法部门，城管部门相对其他部门来说肩负着更为艰巨的任务。首先，应安排专人对整个执法过程进行全程摄像，保留执法的原始证据，既可以保护被征收人的合法权益，又可以约束执法人员的行为，还可以作为行政执法资料以供分析、学习和评估，不断完善和改进行政强制执行的相关制度。其次，对经过公证的物品进行搬离，应特别注意保护搬离的财物，做到轻拿轻放，严禁粗暴执法。所有物品搬进周转用房后，应根据公证文书的物品清单进行核对，确保没有遗漏或损坏。再次，对房屋进行拆除前，应确认被征收房屋内已无应搬迁的人和物品，如遇被征收人用身体阻挡拆除房屋的大型器械，应立刻停止执行，以防发生人员伤亡事件，待人员重新安置之后，才可继续执行。
第二，对强制执行过程的监督。
首先，作出强制执行裁定的司法机关对强制执行的全过程进行监督。市、县级人民政府具体实施房屋征收强制执行，是对司法裁定的具体执行，因此，司法机关应当对其是否按照法定程序以及裁定书的相关内容进行强制执进行监督。在监督过程中，司法机关如发现强制执行中有违法行为或者其他不当行为的，可以当场制止；情节严重的，可以收回强制执行的实施权。被征收人在强制执行过程中提出执行和解的，司法机关可以视情形主持和解。
其次，监察部门对实施强制执行的各部门及执法人员进行监督。监察部门可以对各部门及执法人员是否遵守法律、法规、行政决定、行政纪律等进行监督，以此保证政令畅通，维护行政纪律，提高行政效能，对被征收人的合法权益增加一层监督保护网。一旦发现违法、违纪行为，监察部门可以启动监察程序，对该事项进行调查，并作出相应的处理。公民、法人或者其他组织对参与执法的各部门及其人员违反行政纪律行为，有权向监察部门提出控告或者检举，监察部门应当受理举报并依法调查处理。
再次，社会监督。房屋征收强制执行是行政机关依法公开进行的执法行为，应当接受全社会的、广泛的监督，这样可以更好的约束其执法行为，真正做到“阳光执法”。
3.2.4房屋征收强制执行的追责机制
第一，刑事责任和民事责任。首先，执法人员或者被征收人有违反刑法行为的，应依法承担刑事责任。其中，执法人员虽然是受行政机关委托进行执法，但其必须在法律允许的范围内实施，如果超出了合法的界限，其行为已不能代表行政机关，而应当承担相应的违法责任。其次，执法人员因非执法行为对被征收人的合法财产造成损失或者被征收人在抗拒执法的过程中对执法机关或执法人员的财产造成损失的，均应依法承担赔偿责任。
第二，行政赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权、财产权法定情形的，受害人有取得赔偿的权利。在房屋征收强制执行中，行政机关及其工作人员造成人身权、财产权损害的，受害人可以向造成损害的行政机关申请行政赔偿。
第三，行政执法过错责任追究。根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号）等规定，建立行政执法过错责任追究的工作机制，由政府监察部门、法制部门、人事和机构编制部门具体负责相关工作。监察部门负责对行政执法机关的行政执法过错立案、调查、确定具体责任和作出行政执法过错责任追究处理决定。法制部门会同机构编制部门负责协助对行政执法主体、行政执法人员执法资格、行政执法行为合法性、适当性以及法定职责履行情况进行认定。任免机关的人事部门负责依照规定办理给予行政执法人员行政处分。
房屋征收强制执行完毕后，组织实施的市、县级人民政府应当对整个强制执行活动进行评估，建立房屋征收强制执行后评估制度。
第一，建立评估小组。评估小组由人大代表、政协委员、专家学者、律师、政府顾问团代表、市民代表组成。除市民代表每次从被征收房屋相关人员中抽取外，其他成员代表可为固定人员。评估小组应保持独立性和公正性，并依法对其出具的评估报告负责。
第二，评估方式。评估分为“资料审议”和“问卷调查”两部分内容。首先，“资料审议”又分为“书面审议”和“问答式审议”。“书面审议”是指，由房屋征收主管部门将强制执行的相关文书、视频资料收集整理，形成一整套完整、有序的资料，交由评估小组进行审议。评估小组根据资料对各执法行为的合法性、合理性等内容进行审议，形成初步意见。“问答式审议”是指，由参与执法的各个部门派员参加评估会议，评估小组成员可针对资料中有疑问的部分向执法部门提问，执法部门应当场作出应答。经过“书面审议”和“问答式审议”后，评估小组应对整个执法活动形成一个基础的评估报告。其次，“问卷调查”是指，对房屋征收强制执行活动进行问卷式调查，问卷应包括对执法人员执法行为的满意度、对执法活动的意见和建议等内容，有针对性的发放给被执行人、被征收人等相关人员，且应采取匿名答卷的形式。通过对问卷的回收分析，可了解执法相对人的想法。这种双向的评估方式，分别从执法人员和执法相对人的角度对执法活动进行了解，可以了解整个执法过程的全貌，所谓兼听则明、偏听则暗，评估方式也应采用科学全面的方式。
第三，评估报告。评估小组在进行全面评估之后，应结合收集到的各方资料，出具一个真实、公正的评估报告。报告应包含以下内容：一是对法律效果的评估结果，即对整个强制执行过程以及执法人员执法行为的合法性、合理性作出评估结论，如有违法情形的，应同时提供相关证明材料。二是对社会效果的评估结果，即行政相对人和其他相关人员对本次强制执行的满意度如何，对该地区的房屋征收补偿活动造成了正面还是负面的影响。三是评估建议，通过对前两项评估结果的总结分析，提出改进强制执行效果的具体建议。
本文从分析行政强制执行制度、房屋征收强制执行的涵义和性质、理论依据入手，全面分析了我国房屋征收中行政强制执行制度的历史发展和模式选择等，并详细构建组织实施房屋征收强制执行的相关制度。但这仅是我的一些不成熟的拙见。要做到更好地实施房屋征收强制执行、更好地保障被征收人的合法权益，实现安定和谐，还需要在实践中不断摸索前进、总结提升。
在政府层面，需要有关工作人员坚持依法行政、以人为本的理念，把维护被征收人的合法权益放在强制执行工作的出发点和落脚点，真正做到依法执行、文明执行，并通过相关制度建设，不断完善强制执行的程序，从根本上化解强制执行引发的矛盾。我相信，随着民主法治的不断推进，法律法规的不断完善，房屋征收强制执行的纠纷必将不断减少，“自焚”、“爆炸”等字眼将逐渐从这一领域消失，我们所期望的和谐社会必将实现。
【参考文献】
[1] 参见陈榆：《城市房屋征收补偿制度研究》，复旦大学2008年硕士学位论文，第21-23页。
[2] 参见《物权法》第42条和《城市房地产管理法》第6条。
[3] 参见王克稳：《“房屋征收”与“房屋拆迁”的含义与关系辨析——写在<国有土地上房屋征收与补偿条例>发布实施之际》，苏州大学学报，2011年第1期。
[4] 2012年，海南省三亚市月川开发区，拆迁安置按照“月川模式”进行，即从安置到房屋拆除都由月川居委会负责，市住建局拆迁科没有收到任何关于该区项目的拆迁申请审批报告。
[5] 2010年，辽宁省抚顺市高湾经济区，拆迁人与被拆迁人未达成协议，高湾管委会未经行政裁决，自行组织强制拆迁，遭遇被拆迁人抵抗，引发强拆血案。
[6] 2010年，云南省昆明市赵家堆村的赵景(化名)一家，拆迁方在其房子周围挖出一条护城河一般的深沟，让赵家的房子犹如深沟围困的一座孤岛，全家出入艰难。
[7] 2012年，黑龙江大庆的李宝林老人，为抵抗强拆人员，被挖掘机拦腰砸倒，当场死亡。
[8] 2010年11月8日，北京市朝阳区房屋管理局就拆迁单位与张长福、张长友的拆迁补偿纠纷作出裁决，因当事人对此裁决不服，双方正在朝阳法院进行诉讼。朝阳法院称，为缓解当地交通拥堵状况、改善周边居民生活环境，根据拆迁方的申请，裁决先予执行北京市朝阳区房屋管理局的行政裁决，因而占道8年的“北京最牛钉子户”被“先予执行”。
[9] 杨建顺著：《行政强制法18讲》，中国法制出版社 2011年版，第145页。
[10] 参见杨建顺著：《行政强制法18讲》，中国法制出版社 2011年版，第146页。
[11] 宋莉：《论我国的行政强制执行模式选择及完善》，中国政法大学硕士学位论文，2005年，第20页。
[12] 杨建顺著：《行政强制法18讲》，中国法制出版社 2011年版，第152页。
[13] 参见杨建顺：《司法裁判、裁执分离与征收补偿——<国有土地上房屋征收与补偿条例>的权力博弈论》，载《法律适用》，2011年第6期。
[14] 参见国务院法制办公室农林城建资源环保法制司、住房城乡建设部法规司、房地产市场监管司编著：《国有土地上房屋征收与补偿条例释义》，中国法制出版社2011年版。
[15] 杨建顺著：《行政强制法18讲》，中国法制出版社 2011年版，第155页。
[16] 2010年，广西贵港市港北区法院行政庭受理非诉行政执行案件151件，执结151件，以执行和解的方式执行完毕的案件133件，和解结案率高达88%。
[17] 参见杨建顺著：《行政强制法18讲》，中国法制出版社 2011年版，第68页－第70页。
[18] 杨建顺著：《行政强制法18讲》，中国法制出版社 2011年版，第70页。
[19] 参见杨建顺：《行政强制中的和解——三环家具城案的启示》，载《南通师范学院学报（哲学社会科学版）》2002年第1期。
[20] 2012年9月21日，辽宁省盘锦市兴隆台区二十里村一户村民因政府修路占地纠纷，与前来处理的警察发生冲突，警方开枪致村民王树杰死亡，并击伤其父腿部。
[21] 王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版。
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[45] 杜敏、李昌文著：《相对集中行政处罚权的模式比较及适应性探析》，载《经济研究导刊》2008年14期。
[46] 刘钰著：《我国行政强制执行法律制度完善研究》，南京师范大学2008年硕士学位论文。
[47] 李苗苗著：《行政强制执行模式研究》，中央民族大学2009年硕士学位论文。
[48] 赵桂平著：《我国行政强制执行模式研究》，山东大学2009年硕士学位论文。
（本文摘自常州市行政与经济法研究会《行政强制法》贯彻实施研讨会论文集，作者为常州市人民政府法制办公室陆盈帆）
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