【摘 要】我国现行法律对行政强制执行制度采取了“以行政机关申请人民法院执行为主，行政机关自力执行为辅”的主体安排模式，而立法也呈现出继续维持这一模式的倾向。但是，无论是从理论层面上还是从行政执法实践层面上来看，这一模式都并非是理想的选择，而是存在着若干缺陷和需改进之处，甚至于在不远的将来可能是根本模式的转变。本文中，笔者首先结合《行政强制法》相关条款对当前行政强制执行模式的特点进行简要分析，回顾这一模式产生和发展的背景，并在总结学者们对该问题研究成果和相关执法实践的基础上，对现行执行体制的若干不足之处和改进措施进行初步探索，以期打开思路，促进当前行政强制执行工作合法、有序、和谐地开展。
【关键词】行政强制执行体制 特点 缺陷 改进措施
引言：行政强制执行作为国家运用其权力对不履行行政法义务的相对人，依法采取强制手段，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的行政行为，在国家行政活动中具有重要地位与作用。因此，如何运用好行政强制执行便成为依法行政、依法治国的重要环节，而行政强制执行的主体安排又是首先应当考虑的因素。我国当前的行政强制执行体制，学术界将其总结为“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”的执行体制。具体而言，就是那些涉及专业性、技术性较强的行政强制执行，法律一般规定由各主管行政机关自行强制执行，其它的则由行政机关向人民法院申请执行。从现有法律规定来看，只有公安、税务、外汇管理、工商、海关等少数行政机关被法律授予了强制执行权。
一、我国当前行政强制执行体制的特点
（一）贯彻了强制执行权的法律保留原则
法律保留是依法行政的一项基本原则，要求行政行为，特别是那些侵害公民人身权、财产权的行政行为（侵益行政行为），必须以国家立法机关制定的法律作为根据。行政强制行为具有明显的侵益性、负担性，故有适用法律保留原则的必要。强制执行权的法律保留原则，亦可称为依法强制执行原则，是指只有法律才能设定强制执行权，法律保留原则在行政强制执行领域展开。
（二）强制执行权主要分配给了人民法院
行政强制执行权由人民法院和行政机关共享，但人民法院的强制执行权是由《行政强制法》概括式样授予的，因而比较宽泛，是普遍享有的；而行政机关只有在法律个别授权的情况下才享有行政强制执行权，是例外。由于做出这种授权的法律数量较少，因此，从数量上看，行政强制执行权主要掌握在人民法院手中。
（三）人民法院对行政机关的强制执行申请进行合法性审查
《行政强制法》第34条规定，行政机关如欲自行强制执行，必须具有行政强制执行权，而根据第13条的规定，强制执行权只能由法律规定，因此，行政机关如欲自行执行，必须有法律的特别授权，否则只能申请人民法院强制执行。人民法院对行政机关的强制执行申请进行合法性审查，并根据审查结果作出执行或不予执行的裁定。这种审查既包括了形式意义上的、在受理阶段的审查，也包括了受理之后实质意义上的、以行政处理决定是否“明显缺乏事实根据，明显缺乏法律、法规依据，其它明显违法并损害被执行者合法权益”的审查。
二、当前行政强制执行体制形成的背景
（一）司法传统的影响
我国行政强制执行体制的形成是执法实践、社会现实、历史传统、现代行政法理念等多种因素综合作用的结果，它的形成与我国的行政诉讼的产生、发展有着密切的联系。我国行政诉讼法起步很晚，在80年代初，行政诉讼案件依照《民事诉讼（试行）》审理。相应地，向人民法院起诉的行政案件也适用民事强制执行的体制，行政机关对不履行行政决定义务的相对人，申请人民法院强制执行。人民法院接到申请后，行政决定如同法院的裁判书、调解书等其他生效的法律文件一样，由法院的强制执行庭执行。这种执行体制脱胎于早期的民事执行制度，是法院统一行使执行权传统观念的产物，它“既不是出于保护公民权益免受行政执行权侵害的初衷，也不是基于对行政权力加以控制的考虑”。[1]
（二）社会现实的需要
这主要体现在行政机关强制执行方面规范性不足以及行政相对人法律意识淡薄两个方面。一方面，由于法制不健全和传统观念的影响，行政机关主要依靠政策、指令办事。在行政执行环节上，表现为行政机关的设置不健全、手段单一、力度不够、威信不足，而法院地位和威信的提高及当时法院执行的有效性，有利于实现行政目的，这促使更多的法律选择将行政强制执行权授予法院。另一方面，由于我国长期缺乏法律文化传统，公民普遍缺乏法律素养，尊重法律、尊重行政决定的意识比较欠缺。在现实中，当行政相对人认为行政机关侵犯了其合法权益时，并不是积极地去采取救济措施维权，而往往采取消极抵抗，暗中较劲的方式：既不履行行政决定确定的义务，也不申请行政复议或提起行政诉讼。在这样的情况下，为保证行政管理的有序进行，有必要采取一定的强制手段执行行政决定。
（三）对公平与效率两种价值的重新认识
简单来说，行政机关执行体现效率，司法机关执行体现公平。随着在这一问题上对效率与公平两种价值追求孰轻孰重的再权衡，现有行政强制执行倾向于以公平作为其首要追求目标，《行政强制法》在兼顾授权与控权的基础上，以控权为重点，其首要目标自然也是公平而非效率。归根结底，这种价值选择根植于我国民主法制的经验，从实践来看，行政机关的执法活动普遍存在着侵害相对人合法权益的问题，公平比效率更符合当下的客观形势。
三、关于现行行政强制执行体制的争论
有关我国现行行政强制执行体制，学术界有很多探讨。学者们从不同的角度予以分析，既有赞成保留现行体制的，也有强烈要求进行变革的。
（一）赞成方的理由及其主张
1. 赞成方的理由
根据笔者所参看的资料来看，赞成的一方认为现行行政强制执行体制有以下优点：
（1）有利于防止行政机关滥用行政强制执行权，并具有督促行政机关依法实施行政行为的功能；
（2）有利于保护行政相对人的权利，特别是在相对人因种种原因放弃申请行政复议和提起行政诉讼的权利时，不致因违法的行政行为直接由行政机关自行强制执行而受到侵害；
（3）在一定程度上体现了“司法终裁”的原则，并在一定程度上促进了行政执法人员依法行政观念的培养；
（4）有限的行政机关自行强制执行，可以解决因专业性、技术性较强的行政行为不宜由法院执行的问题，也可以解决因时间和情势紧迫的需要迅速执行的问题。
具体理由是：首先，以申请人民法院强制执行为原则，表明行政强制执行并不自然是行政决定的一部分，行政机关可以作出行政决定，但若要强制执行，需要向人民法院申请，这就使得行政强制执行在实施时多了一道法院的审查程序，有利于减少不当或错误，保护相对人的权益；“但又不用诉讼而是用‘申请’使程序较为简捷，有利于行政效率”[2]；其次，在授权的情况下，行政机关可以自行强制执行，这将有利于一些负有特殊使命的专业性较强的行政机关，能及时完成职责使命，提高行政效率。
2. 赞成方的主张
持赞同观点的学者同时认为，在坚持现有司法主导型执行体制的前提下，应当适当扩大行政机关的强制执行权。他们认为，为了防止强制执行权的滥用、维护行政相对人的合法权益，应坚持以人民法院实施行政强制执行为主的体制。同时，为了改变行政效率低下的状况，也应适当地扩大行政机关的强制执行权。
（二）反对方的理由及其主张
1. 反对方的理由
持反对观点的学者则认为现行行政强制执行体制在实践中将产生大量问题，须予认真考量。
首先，现行体制严重降低了行政效率。由于大多数行政机关没有强制执行权，需申请法院强制执行，很难及时实现行政决定所确定的义务。法院因有大量的民事、经济、行政案件需要执行，执行力量严重不足，许多已经作出的行政决定长期得不到执行。这就严重损害了行政机关的执法权威，造成正常的行政管理活动受阻。
其次，现行体制损害司法权威，加重法院负担。司法机关的职权是依法对争议作出具有法的权威的裁判，具有事后性、消极性、终极性的特点。而现行的行政强制执行模式赋予法院大量的执行权，既浪费宝贵的司法资源，又损害了司法的权威。一方面，大量的行政机关因为没有法定强制执行权而不得不申请法院强制执行，使得法院不堪重负；另一方面，由于法院对行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不是实质审查，使得很多申请强制执行的案件审查流于形式，法院成为行政机关的执行工具。各级法院每年受理的非诉行政案件往往是行政诉讼案件的数倍。
2. 反对方的主张
持反对观点学者主张将行政强制执行权回归行政机关，建立“行政主导型的强制执行体制”。认为无论是从国家机关之间的职权划分，还是从行政强制执行自身的性质、价值及实际运行来看，都应该对现行执行体制进行彻底改革，由行政机关统一行使强制执行权，从而提高行政效率，维护行政决定的公定力。对于法院而言，取消法院的行政强制执行权，将彻底摆脱司法权和行政权纠缠不清的状态，使得法院能够一心一意地做好司法裁判工作，维护法院的权威。
四、当前行政强制执行体制存在的主要不足
我国“以申请法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”的行政强制主体模式，是在特定的历史条件下形成的，但是随着行政强制执行实践的不断发展变化，现行的行政强制主体模式的弊端也不可避免地显露了出来。结合上文中对现行行政强制执行体制的支持方和反对方各自的有益观点，并联系当前行政强制执行实践中存在的问题，笔者认为我国当前行政强制执行体制存在如下一些问题：
（一）制约行政效率，影响执行效果
行政机关拥有的自行强制执行权非常有限，致使行政权力失落，给行政行为的执行效果带来影响，从而不利于行政效能的正常发挥。一方面，只有少数行政机关拥有自行行政强制执行权的事实导致许多执行工作艰巨但不具备行政强制执行权的行政机关，遇到行政相对人不依法履行相应的义务时，除了申请法院强制执行外，别无他策。另一方面，由于人民法院承担了过多的强制执行案件以及人民法院内部对接受申请强制执行行政机关决定的案件在性质和程序上未能达成一致的认识，因此，必可避免会对行政行为的执行效果带来严重影响，且不利于行政机关效率的提高。
（二）加重法院负担，损害司法权威
人民法院作为国家司法机关，刑事、民事、行政诉讼案件都需要它作出裁决，而我国现行的行政强制模式又把大量的工作推向了法院，使法院负担过于沉重，严重影响其正常的司法审判活动。为解决此类难题，有的法院采取派出审判人员与行政执法人员共同组建“执行室”、“办案室”、“工作室”等机构的方式来完成行政强制执行任务；有的行政机关甚至备有《执行通知书》，需要强制执行时，行政机关自行填好到法院盖个章就行了。这些做法，不仅损害了行政相对人的合法权益，而且削弱了司法的权威，这样下去将严重损害我国的法制建设进程。人民法院既行使行政审判权，又行使行政强制执行权，两种权力交叉混乱，容易给相对人造成角色认识上的错觉，认为司法机关和行政机关是“一家”，影响了公众对司法审判独立性的认同。然而，我国的行政强制执行制度的有关规定却导致了法院的裁判与执行职能的颠倒，使得法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能，法院在一定程度上成了政府机关的执行部门。
（三）审查体制缺陷，损害相对人正当权益
依据相关法律的规定，法院在裁定执行前必须对拟执行的具体行政行为进行合法性审查，但是这种合法性审查是在行政机关单方面举证、行政相对人丧失抗辩权的情况下进行的，因此，这种审查是片面的，对相对人极为不利。同时，在申请法院强制执行的过程中，法院对申请执行的具体行政行为是否有重大、明显违法情形具有审查权，但其审查条件宽松，导致了在实践中往往是行政强制执行完毕，行政相对人的合法权益受到实际损害后，被执行人才可对作为执行依据的具体行政行为起诉。由此可见，在法院在作为行政强制执行主要主体时，对行政相对人合法权益的保护是存在不足的，相对人与行政机关之间的不平等关系并未能在司法程序中得到有效改善。
（四）法院“裁执不分”，导致司法腐败
在法院作出强制执行的裁判后，由法院还是行政机关来实施？根据最高院《行政诉讼法解释》第93条的规定，我们可以看出目前的体制是由法院强制执行。对于这一执行方式，学者们多有批评。许多学者认为，由行政机关申请人民法院实施的强制执行，人民法院既行使裁决职能，又行使执行职能，裁执不分，同样违反正当法律程序，这种违反严重影响法院的形象和司法尊严。人民法院实施强制执行虽然不同于行政机关自己实施强制执行，行政机关自己实施的强制执行是决定、争议裁决、强制执行三者一体，人民法院实施强制执行只是裁执行一体，但法院既裁决争议，又直接动手实施强制行为，显然对其公正形象有着负面影响。此外，人民法院实施强制执行，自裁自执，监督缺位，极易导致执行法官腐败，从而会从另一个方面影响当事人对法院的信任和司法的权威。
五、我国当前行政强制执行体制的完善措施
结合当前的实际情况及学者们对该领域的有益探索，笔者以为，要进一步完善我国行政强制执行主体权力配置，应着重从以下几方面着手：
（一）明确行政强制执行权配置及划分标准
我国现行的法律、法规对法院与行政机关之间的行政强制执行权的划分没有明确、统一的标准，最高院的司法解释也仅做了简单的解释。因此，选择合理的行政强制权的划分标准，明确行政强制执行权的配置是构建合理执行体制的关键。
对于行政强制执行权划分的标准主要有：以对相对人权益影响的大小为标准；以执行标的为标准；以强制执行方法为标准等等。笔者认为，应当以既能保证行政决定内容的顺利实现又能充分保障相对人的合法权益为划分标准。行政强制执行制度是为行政管理顺利进行而设置的，但由于其在执行中容易侵犯相对人的合法权益，将部分行政机关不宜执行的行政强制执行交给法院执行是必要的。如：对行政相对人人身的强制行政决定应由法院审查后执行；强制停产、停业等对相对人权益影响较大的强制执行应由法院执行；涉及相对人重大的财产权益，由法院强制执行。而对于对行政相对人的权益影响较小，并且出于对行政效率的考虑，那些适宜行政机关强制执行的行政强制权应由行政机关执行。
（二）扩大法院对申请强制执行案件的审查范围，确立强制执行诉讼制度
改变目前的只进行形式审查的做法，确立强制执行诉讼制度。对于涉及人民重大权益的强制执行案件，由行政机关以义务人为被告向法院提起诉讼，法院对行政决定进行合法性审查以决定是否强制执行。目前我国法院行政庭审理的行政案件并不是很多，在确立上述标准、减轻法院负担的情况下，确立强制执行诉讼制度，可起到加强对行政权的司法监督、保护人民权益的结果。这一措施虽对现存的行政诉讼制度的冲击较大，但是在英美法系国家有运用，仍可以借鉴并考虑。
（三）行政机关内部决定与执行相分离，并建立专门的行政执行机关
依据行政决定权与行政强制执行权在统一的行政权内部分离的现代行政法理要求，行政强制执行必须在坚持以行政机关为执行主体的前提下将执行机构与行使行政决定权的决定机构分离。具体做法如下：
在一个行政机关内部设立单独的执行机构，该机构与行使决定权的机构隶属于同一行政机关，但相互间没有隶属关系，只有制约和监督关系。由专门的行政机关负责执行其他行政机关行政决定。这种设置适用于除前述情形以外的行政机关。建立专门的行政强制执行机关是我国台湾地区已有的做法，“该机关由具有专业法律知识、执行技术的人员组成，以各级政府的名义专司行政强制执行”[3]。由专门的行政机关统一行使强制执行权有利于保证执行行为的规范化，而且可以避免过于分散的强制执行所带来的人力、财力和物力的浪费，减少行政管理成本。
（四）确立司法与行政“裁执分离”的体制
在维持现行体制的基础上，将审查职能和执行职能在法院和行政机关之间进行分配，即法院只负责行政决定的合法性等内容的审查，具体执行则完全由行政机关负责，即建立所谓的“裁执分离”体制。这一思路从解决目前执行效率低下的现状出发，明确法院和行政机关在强制执行中角色的定位，前者专司审查、后者专司执行，在一定程度上对解决执行效率低下、防止不正之风、节约司法资源、缓解执行难等问题都会有较好的效果。
【参考文献】
[1] 张锋，杨建峰：《行政强制法释论》，中国法制出版社，2011年9月第一版。
[2] 莫于川：《行政强制操作规范与案例》，法律出版社，2011年9月第一版。
[3] 张世福、李正春：《行政权力与公民权利的博弈与平衡——以<行政强制法>为视角的探讨》，《天津行政学院学报》，2011年1月第14卷。
[4] 刘莘，张江红：《行政强制执行体制探析》，《法商研究》，2001年第2期。
[5] 应松年：《行政强制立法的几个问题》，《法学家》，2006年第3期。
[6] 郑琦：《基层行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为面临的问题于对策研究——以杭州市为实证分析》，《行政法学研究》，2009年第2期。
[7] 袁曙宏：《我国行政强制法的法律地位、价值取向和制度逻辑》，《中国法学》，2011年第4期。
[8] 姜明安：《行政强制立法若干争议问题之我见》，《法学家》，2010年第3期。
（本文摘自常州市行政与经济法研究会《行政强制法》贯彻实施研讨会论文集，作者为常州市财政局周晨） |
