（常州市政府法制办  余 峰）

论文摘要：改革开放以来，在经济全球化的背景下，我国区域经济一体化快速发展，区域合作与交流日益密切和广泛。区域经济一体化需要统一的法制协作，必然产生相应的制度需求。本文拟以长三角区域为例，就地方联合立法有关问题进行探讨，并在相关的制度设计方面提出自己的见解和设想，以期抛砖引玉，引起社会的共同关注。
关键词：区域一体化  法制协调   联合立法

　　经济全球化和区域经济一体化是当前世界经济发展的两大趋势。经济全球化背景下的区域合作,已经成为区域发展的重要途径和主要特征。随着我国改革开放的深入推进，社会主义市场经济体制的逐步确立，长三角区域经济合作与交流日益加强。特别是进入新世纪以来，在我国加入WTO，上海成功申办2010年世博会后，长三角融入全球化程度加深，区域经济一体化加速发展。经济基础决定上层建筑，区域经济一体化必然要求区域法制一体化。但我国现行的区域法制协作主要是松散的行政协议模式，一体化水平不高，难以适应区域经济社会一体化深入发展的需要。因此，有必要创新发展思路，探索建立地方联合立法模式，以更高层次的区域立法协作机制，推动区域经济社会一体化的良性发展。
　　一、现行法制协作的困境
　　随着市场经济的发展，长三角区域经济合作与交流的加强，区域经济一体化水平的不断提高，政府逐渐从后台走上了前台，从被动走向了主动，成为主导并推动区域一体化的最重要力量。自1997年长三角15个城市在扬州成立长江三角洲城市经济协调会[ ]，签署《长江三角洲城市经济协调会章程》以来，长三角区域合作与交流逐步从热情高涨的呼喊声中落实到具体行动层面，长三角各地政府在市场准入、交通、环保、电信、旅游、人才、信用、金融等领域，纷纷通过对话、会议、研讨、论坛等方式开展合作，签署了宣言、声明、共识、协议等一系列省市间合作文件（以下简称行政协议）。[ ]这种以平等协商和妥协的方式形成决策和解决现实问题，其成效显而易见、毋庸置疑的。但我们必须清醒地认识到，影响长三角法制协调的不利因素，并没有得到有效消解，现行行政协议模式的法制协作所存在的问题和面临的制度困境，更应该引起我们的关注。
　　（一）行政协议的法律效力困境
　　长三角行政协议适应了区域经济社会协调发展和法制互动的需要,是自发形成的一种制度创新模式,做为事实存在有一定的合理性，但缺乏制定法上的合法性，[ ]其法律效力存疑。第一，从法律依据来看。宪法和地方组织法以及立法法并未授予地方政府缔结行政协议的权力。有观点认为缔结行政协议是地方政府基于行政管理权而派生的权力。[ ]对此，笔者难以赞同，如果按此逻辑进一步推理，是不是所有的地方政府都当然享有行政立法权？结果当然是否定的，因为按照依法治国、依法行政的要求，对于行政机关实行法律保留原则，法无明文授权不可为。第二，从名称来看。行政协议名称具有多样性，有章程、协议、协定、纲要、备忘录、倡议书、议定书、意向书、方案、意见、宣言和共识等十多种，仅仅从外在名称就可以看出，行政协议缺乏法律的权威性和统一性。第三，从缔结主体来看。行政协议的缔结主体复杂多样，既有江浙沪二省一市省级政府之间、长三角城市政府之间、长三角城市政府之间再加长三角之外的其他地方政府之间以及其所属部门之间缔结的行政协议，[ ]也有学会和协会之间缔结的协议，但是没有一项协议经过了地方人大及其常委会批准或备案,因此行政协议的权威性较差。第四，从协议内容看。协议内容原则性、宣言性和导向性色彩过于浓重,法律规则意识不强,逻辑结构混乱,缺乏明晰的权利义务拘束力，大都没有规定相应的责任条款。第五，从缔结程序来看。行政协议多由长三角各方政府通过联席会议、论坛、研讨会等方式缔结，没有严格的法定程序，并未给予公众参与机会，其意愿和要求得不到很好地体现和反映，也没有统一发布程序，有的甚至连最终缔结的行政协议也没有公开。
　　（二）行政协议的实施效果困境
　　由于行政协议的法律效力存疑，在实施过程中，无法把“共识”化成“行动”，进而实现“共赢”，难以取得良好的实施效果。第一，从社会公众遵守方面来看，长三角的行政协议，主要是对政府内部合作事务的安排，但这种安排往往涉及公众的权利义务，[ ]由于长三角行政协议大都没有公开，公众缺乏知情，无法参与，难以身受感同，何谈认同遵守？第二，从缔结主体遵守方面来看，由于这些协议没有法律上的约束力，仅有道德约束、信用谴责及外部压力，所以行政协议的遵守和履行在很大程度上取决于地方政府尤其是其领导人的意志，特别是在现阶段行政力量过强的条件下，某些方面还得借助于地方政府的政治权威来推进，缺乏稳定的预期。在实际运行过程中，由于利益关系，各地政府自然会站在自身的立场处理问题，导致协议流于空泛，变成一个空洞的宣言和象征性指示。如在招商引资方面，江浙沪三省市的工商曾经达成一致,在市场准入和优惠政策方面实行一体化。[ ]但在实际操作中，各地仍然自行其是，恶性竞争，有地方推出了“零地价”，另外地方就推出“零地价”加“零收费”，还有地方再附加抛出所谓“零距离服务”的优惠政策。第三，从法律适用来看，由于行政协议的法律地位和法律效力难以确定，无法从理论及实践上认定其为地方政府规章或者规范性文件，当其和当地地方性法规、规章以及规范性文件发生冲突时，无法确定法律适用，尤其进入司法领域时，更是得不到司法承认。第四，从执行机制看,协议的执行方式并不是由一个独立的行政实体组织来操作的,协议基本上采取了联席会议和沟通联络这种松散管理模式来执行的，也都没有约定协议履行中纠纷的解决机制，执行效果比较差。
　　二、地方联合立法的必要性
　　承前所述，目前的区域合作多是政府及其部门间的合作，由于各地政府及其部门有着不同的政策法规体系，再加上现行条块分割体制的影响，各地政策法规难免地方保护主义色彩，区域合作很难进入到实质性阶段，仅仅靠约束力不强的区域合作行政协议难以打破区域间的保护壁垒，实现区域间的无缝对接，这种不同的政策、体制就像横亘在区域合作间的一道天然障碍，阻碍了区域合作向纵深方向发展。因此，有必要创新发展思路，区域地方联合立法浮出水面、呼之欲出。
　　（一） 区域一体化发展的客观需要
　　长三角地域相近、人缘相亲、文化相通、经济相融，存在着广泛的共同利益，长期保持良好的合作与交流。特别是进入新世纪以来，长三角区域经济一体化进程明显加快，长三角区域合作与交流日益密切和广泛，各城市顺应这一发展趋势，通过紧密合作，整合资源，优势互补，互利共赢，在产业、市场、体制、政策、环境等领域广泛开展融合互动，并从经济领域逐渐渗透到社会领域，[ ]呈现出多层次、多形式、多领域的特点，进入区域一体化的新阶段。经济基础决定上层建筑，区域一体化要求法制一体化。在长三角区域一体化进入到实质性阶段的当前,行政协议模式已经不能适应长三角区域一体化发展的需要。[ ]长三角区域一体化进入发展期和成熟期后，必然产生制度化的立法需求。在保持行政区划不变和利益主体不变的现行体制前提下，制度供给来源有中央和地方两个层次。近年来，社会各界要求中央对经济共同区域进行统一立法的呼声不绝于耳，但囿于立法经验、立法精力等多种原因的限制，中央始终没有把区域立法提上议事日程。我们有理由认为：象中国这么大一个国家，不可能所有的事情都由中央政府来有效的处理。经验也告诉我们,即使中央政府拥有强有力的调控手段实施管理，但在更为具体的区域性合作领域,也显得力不从心。[ ]长三角不能无限期地等待，更不能在等待中无所作为。在法制统一的前提下，由长三角区域内各地联合立法，反而可以更好地弥补现行立法的不足，及时有效地规范调整各种新出现的、复杂的社会关系，满足区域内各方面的现实需要，体现地方共同特色，这也是新时期条件下发挥地方立法积极性、主动性的一种表现。
　　（二）现代法治发展的必然要求
　　依法治国是我国建设社会主义法治国家的基本方略。依法治国的关键是政府正确地履行职责,依法行政。依法行政的基本要求是行政机关职权法定，行政行为要得到合法的授权，法无明文规定不可为。随着依法治国、依法行政的全面推进，这必然要求在政府“唱主角”的长三角区域合作中,其法制协作方式要从制度化水平不高的行政协议模式向法治化的联合立法模式转变。第一，从对外效力来看，长三角现行的行政协议模式由于缺乏法定授权，只能对当事人即行政机关之间内部发生效力，[ ]不能直接对公民创设权利、义务，而须经立法转化，也就是各地在经过磋商达成一致后，还需要经由联合立法来公开宣示和给予权威保障，才能对外发生效果。[ ]第二，从法律适用来看。只有通过地方联合立法，明确其法律效力和位阶，才能确定法律适用，减少区域内法律冲突，维护区域法制统一，从而进一步提高立法质量、减少立法成本、防止重复立法、杜绝立法资源浪费。第三，从行政机关执行来看。只有通过联合立法，巩固协作成果，确定各方利益，明确法律责任，才能够对行政机关形成有效的约束机制。第四，从司法审查角度来看。只有上升到立法层次，体现制度建设的权威性，才能够得到司法承认，并通过地方法院的行政诉讼和地方政府的行政复议等审查机制予以保障。
　　（三）长三角区域发展的战略需要
　　改革开放以来，以上海为龙头的长三角区域加速发展和快速崛起，在全国占有举足轻重的经济地位。2006年，长三角地区以占全国1％的土地、6的％人口，创造了22%的ＧＤＰ、24.5%的财政收入和28.5%的进出口总额。[ ]长三角已成为中国经济综合实力最强，发展最具活力、潜力和竞争力的区域，被称之为中国经济乃至世界经济增长的发动机和世界第六大都市群，在国家层面的区域发展总体战略中居于突出地位。随着世博会的临近，长三角区域一体化进程有加快推进的趋势，2008年8月6日，国务院审议通过了《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》[ ]，将长三角区域一体化上升为国家战略。2009年4月，国务院出台了《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》；[ ]2009年5月国务院批准撤销上海市南汇区，将其行政区域并入上海市浦东新区。目前，《长江三角洲地区区域规划》编制工作已经基本完成，将报国务院审批施行。与此相适应，各地也掀起了新的一轮“服务世博会、接轨大上海、融入长三角”浪潮。在这种背景下，创新完善长三角区域法制协作机制具有一定的战略意义。长三角地区作为区域一体化的先行区，在社会主义现代化建设全局中具有重要的战略地位和带动作用，理应率先开展地方联合立法行动，实现地方立法协作本质意义上的突破，从为全国的改革开放、区域协调发展探索新路、提供经验。与珠三角9城市同属广东省不同，长三角16城市分属二省一市，其区域一体化的立法需求不能由一省供给，只能通过跨省市协作，实行区域地方联合立法模式，这无疑将对跨省市的泛珠三角地区、京津唐和环渤海地区等区域一体化协作产生示范意义。
　　三、地方联合立法的可行性
　　在现行宪政体制下，实行地方联合立法不仅是必要的，而且是可行的。笔者拟从合法性基础和实践经验基础两个方面进行阐述论证。
　　(一)地方联合立法的合法性
　　传统的立法方式都是自上而下的，我国宪法、地方组织法、立法法都没有规定地方可以联合制定地方性法规和规章。如同行政协议的存在是一个事实问题一样，[ ]我国地方联合立法出自于事实上的区域共同发展的利益需要，这种事实需要符合我国宪法所确定的实行社会主义市场经济这一根本要求。因为市场经济需要共同市场，共同市场需要统一规则，而地方联合立法正是统一规则的一种供给方式。另外，随着利益主体的日益多元化，横向的立法协作也成为地方合作的一个发展趋势，联合立法作为在横向层次上发挥地方积极性的一种方式，也是符合国家立法发展方向的。地方联合立法作为一项创新之举，其实质不在于这种形式是否有宪法上的直接依据，而是在于地方是否具有一定的立法权。与缔结行政协议没有得到法律的明确授权不同，宪法、地方组织法、立法法明确规定，省级及较大的市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；省级政府及较大的市政府有权依据法律、法规制定政府规章。既然地方有根据本地区的具体情况和实际需要制定地方性法规、政府规章的权力，那么根据区域协调发展的要求，有关地方采取联合立法的行动，应该是符合宪法、地方组织法、立法法规定的精神的。[ ]
　　（二）地方联合立法的实践经验
　　从实践经验基础来看，首先，经过多年的努力，长三角区域合作形成了数量可观的行政协议，地方联合立法并不排斥行政协议，因为大部分具体的合作事项需要政府及其有关部门来具体实施，政府之间达成协议无疑能够促进合作事项的顺利实施，地方联合立法所要完成的是：在行政协议的基础上实行立法转化，赋予其法律效力。其次，长三角各地进行了有益的尝试，在有关合作领域联合制定规范性文件。如2007年12月2日，江浙沪三地工商部门联合发布了号称长三角工商第１号文件——《公司股权出资登记试行办法》，由三地工商部门并列联合发布、编制同一个文号、统一公布实施，这在全国属于首创。这个文件不同于以前的行政协议，它不仅在于统一规范三地工商部门的业务操作，更重要的是对行政相对人具有法律效力。[ ]从性质上来讲，当属行政机关的规范性文件。规范性文件的效力较低，不属于立法的范畴。但长三角地区可以通过规范性文件先行先试、积累经验，一俟条件成熟，便可在此基础上启动联合立法程序，将其上升为地方性法规或规章，提高其法律位阶。再次，从其他经济区域来看，2006年07月，《东北三省政府立法协作框架协议》，标志着我国首个区域性立法协作框架在东北地区正式建立，是我国区域立法协调的一次有益尝试和重大创新，在更深层次上推进了东北地区一体化进程，这对长三角具有借鉴意义。[ ]正是在此影响带动下，江浙沪两省一市的人大常委会法制工作委员会、政府法制办公室和法学会负责人，于2007年9月24日在上海共同签署《苏浙沪法制协作座谈会会议纪要》，这意味着长三角两省一市立法协作正式拉开序幕。[ ]
　　四、地方联合立法的初步构想
　　本着大胆实践、开拓创新的精神，在现行的宪政体制下，笔者就长三角地方联合立法的主要方面提出如下初步构想。
　　（一）联合立法主体
　　长三角16市并非都具有地方性法规和规章制定权，只有作为直辖市的上海和作为“较大的市”的无锡、宁波、苏州、杭州和南京这6市才具有这项权力。其他10个城市，只能制定不属于立法范畴的规范性文件。针对长三角城市内部立法权配置非均衡性的现状，笔者认为，长三角地方联合立法应由江浙沪二省一市省级人大及其常委会和人民政府共同行使，其适用范围可限于长三角城市圈的16城市(即上海、无锡、苏州、扬州、南京、南通、常州、镇江、泰州、台州、宁波、舟山、杭州、绍兴、湖州和嘉兴)。一个地方性法规或规章只适用于该行政区域的部分地区，在法理上是允许的，在我国的立法实践中也是有先例的。[ ]由二省一市省级人大及其常委会和政府行使联合立法的好处在于：第一，可以弥补另外10个城市没有地方立法权的缺陷。第二，可以为长三角区域城市圈的扩展预留空间。目前长三角区域限定为16个城市，而事实上在这些城市周边还有不少地理位置接近、经济发展程度相似、产业结构相近的江浙所属城市，在条件成熟之后，完全可能成为长三角区域一体化的接纳对象。[ ]我们可以借鉴美国州际契约实行开放式签字准入原则，[ ]以后有江浙城市新加入长三角的，只需承认已制定并生效的联合立法而无需修改现行联合立法。第三，由省级主体联合立法，让省级机关充当“利益协调人”和“裁判”的角色，在一定程度上便于协调省内不同城市的利益和矛盾。第四，由省级主体联合立法，也可以提高其法律位阶，在一定程度上减少区域法律冲突。至于哪些事项需要省级人大及其常委会联合立法，哪些事项需要省级人民政府联合立法，则根据各自的立法权限来确定。一般来说，区域内的重大事项及需要对公民、法人或其他组织设定新的权利义务关系的，应由省级人大及其常委会联合立法。[ ]
　　（二）联合立法位阶
　　只有明确了联合立法的位阶，才能够正确地适用法律。笔者认为，作为一种立法上的合作方式，地方联合立法是地方立法的特殊形式，我们应当明确地方联合立法的地位高于地方单独立法，但又低于宪法、法律和行政法规。唯有这样，才能达到联合立法的目的，发挥联合立法的功能，防止区域地方单独立法违反区域联合立法，才能减少区域法律冲突，维护区域法制统一，又防止区域联合立法违反中央立法，保障国家法制统一。由于现行宪法、地方组织法和立法法都没有明确联合立法的地位，笔者建议，这一问题可以在联合立法文本本身当中单独规定法律位阶条款予以明确，也可以在三地人大联合制定长三角区域合作根本法规或基本法规——如长三角城市区域合作条例时予以统一明确，以后制定一般区域合作法规和规章时无需再做单独规定。
　　（三）联合立法形式
　　在我域内地方联合立法只能采取符合我国立法体制要求的体例形式。一般说，省级人大及其常委会共同制定的地方性法规采用“条例”这一体例形式，省级政府共同制定的政府规章采用“办法”“规定”的体例形式。在共同制定的地方性法规、政府规章的名称上，应当冠之以“江浙沪”或“长三角”之类的名称，以区别于一般地方立法。有观点认为，应当由区域共同立法、各地分别发布。[ ]笔者认为，这种方式固然可以在一定程度上规避地方联合立法缺乏明确法律依据的现状，使其更具合法性，但共同立法、分别发布的方式，使人难以识别其法律地位、确认其效力，不易了解其适用范围，容易产生各地不采用区域立法协作成果的风险，倒退到文本不一、各自立法、各自为政的局面。
　　（四）联合立法权限
　　我国是单一制国家，中央与地方的立法权有着较为明确的划分，实现法制的统一是依法治国、建设法治国家的关键所在。地方联合立法的主要目的是解决横向立法冲突的问题，必须在坚持国家法制统一的前提下进行，不能搞法律的独立王国，不能搞地方保护主义，不能超越现有的立法权限。因此，长三角地方联合立法只能就区域地方合作事务作出规定，不得侵犯中央专属立法权，也不得和宪法、法律和行政法规相抵触。从联合立法事项上来看，地方联合立法的目的通常是为了解决某一共同面对的问题，规范某一共同事项。如果某一问题或事项是某一个地区所特有的，也就谈不上联合立法。虽然长三角区域一体化有着共同立法需求，但各个地方、各个城市在改革和发展的过程中有着不同的路径选择、利益诉求和关注热点。因此选准联合立法事项对于充分调动各个地方、各个城市参与立法协调的积极性尤为重要。就当前和今后一段时间来说，长三角应主要就区域协调发展规划、产业结构、生态环境、流动人口以及执行上位法的有关统一标准等事项开展联合立法。[ ]
　　（五）联合立法程序
　　地方联合立法属地方立法的范畴，应当遵守《立法法》和国务院《规章制定程序条例》的有关规定。但地方联合立法不同于一般地方立法，涉及多个立法主体，其立法程序更趋复杂。笔者认为，我国地方联合立法可以适当借鉴欧盟立法程序和国际条约缔结程序。如欧盟立法程序一般采用磋商、同意、联合立法三种程序，这三种程序只是欧洲议会和欧洲理事会之间的互动形式，而不是欧盟成员国之间的互动形式，但其磋商机制和分权制约的精神值得借鉴。[ ]国际条约的缔结主要包括谈判、草签和批准等程序。我国地方联合立法可以在长三角法制协调委员会磋商起草的基础上，提交各地政府谈判草签，经过修改完善后形成最终文本，提交各地人大及其常委会或政府审议批准。地方联合立法需经各地一致通过后方能生效，而各地审议批准必然有个先后顺序和时间差异，其生效应当是最后一方审议批准后生效或最后一方审议批准后一定期限内生效。对地方联合立法，各地应当采用统一发布的形式，通过各种载体向社会公布。
　　（六）协调约束机制
　　目前长三角地区最高级别的法制协调机制是由两省一市常委副省（市）长之间直接进行磋商和对话进而达成共识的法制协调机制。[ ]笔者认为，为适应长三角联合立法的需要，应该在此上升格为长三角法制协调委员会，由长三角二省一市包括江浙所属15个城市的人大常委会主任组成（事实上，地方人大常委会主任大都由地方党委书记兼任，这更有利于协调），委员会主任由各江浙沪人大常委会主任轮流值守。法制协调委员会负责地方联合立法重大事项的协调和沟通，包括联合立法的规划、计划、立项、初步框架的确定以及实施后的监督协调等。法制协调委员会下设综合办公室，具体负责日常工作。综合办公室由各省市的人大常委会法制委和政府法制工作机构的负责人组成，其主要职责是定期召开交流会、拟定立法计划及项目、组织起草联合立法草案，具体负责联合立法解释工作，负责办理联合立法备案手续，具体负责联合联合立法的执法检查，地区法律争端的协商、斡旋、调解、调停，定期向长三角法制协调委员会报告工作等。[ ]
　　地方联合立法完成后，该立法具有强制执行力，其效力范围内的公民、法人和其他组织包括国家机关都应遵照执行。违法联合立法的，应该承担相应的法律责任。对于公民、法人和其他组织，可在该立法中设定相应的法律责任，如警告、罚款等等。但对于长三角各城市违反该联合立法的,除了行政相对人可以依法申请行政复议或者行诉讼的方式，来督促执法机构履行其相应职责外，长三角其他城市如何追究其法律责任？违反联合立法的城市承担何种责任？在现行法律框架下，难以通过仲裁或者司法救济方式来解决地区间的法律争端。有的学者提出对违反方实行集体孤立，停止某项合作、取消某项互惠等间接制裁方式，[ ]但这种方式往往会危及行政相对人的利益，如取消专业技术人才互认待遇，会给行政相对人带来更大不便，应当慎用。笔者认为，可以考虑建立长三角共同合作基金，对违反联合立法的地方，可以课以没收一定数量的保证金，纳入共同合作基金，用于长三角共同合作的支出。另外，在目前的体制和环境下，行政处分可能是一种行之有效的制约方式，可以考虑对违反联合立法的国家机关及有关责任人员，给予一定的行政处分。
　　地方联合立法尚处萌生探索阶段，但伴随着区域经济社会一体化的发展，其发展趋势不可阻挡。它的产生与发展，必将丰富和发展我国的立法实践。但对这一创新事务，尚未有成熟的实践经验，有着重大的理论和实践问题需要研讨论证，这需要社会各界共同呵护、共同关注、共同努力，为其创造一个良好的成长环境。